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乡规民约在基层社会治理中存在的问题及对策分析
作者：关庆华
来源：《青年与社会》2024年第01期
摘 要：以乡规民约推动基层社会治理创新，是坚持新时代“枫桥经验”的重要生长点。乡规民约在基层社会治理过程中发挥文化涵养、民主参与、秩序规范和共识凝聚功能。在运用乡规民约开展基层社会治理过程中，面临着合法性不足、认同性消解、执行力式微等突出问题。进一步完善乡规民约在基层社会治理中功能发挥，需要从提升乡规民约的合法性、提高乡规民约的认同感、增强乡规民约的执行力等方面加以着手。 关键词：乡规民约;基层社会治理;功能发挥 一、乡规民约在基层社会治理中的功能发挥分析
乡规民约在基层社会治理过程中发挥文化涵养、民主参与、秩序规范和共识凝聚功能，这也是运用乡规民约开展基层社会治理的重要原因。 （一）文化涵养功能
乡规民约脱胎于传统乡村社会，以家训族规为主要呈现载体，特别是乡规民约中的精华部分，内在的包含着传统社会中的优秀文化精髓和朴素道德规则。例如，乡规民约中的出入相友、守望相助，耕读传家、孝悌文化，劝善向上、训诫止恶等文化因子，是开展基层社会治理中的重要文化资源，具有重要的文化涵养功能。在乡村社会中，乡规民约的本土性、内生性特点，契合了村民对礼俗社会的认同，能够在潜移默化中对村民道德行为进行调整规范，对于加强道德修养、提升精神境界具有一定积极意义。 （二）民主参与功能
在村民自治的语境下，乡规民约也对民主参与提出了要求，具有一定的民主参与促进功能。如一些地区对村民参与管理村庄公共事务提出了要求，涉及公共卫生环境的维护、遵守计划生育政策、公共资产保护等诸多方面。还有一些地区对村民参与基层治理提出要求，要求村民积极参与村级民主管理和监督。实际上，乡规民约的制定和执行过程，本身就是基层社会中多元主体互动参与的过程，其本身就带有一定的民主参与意识教育和民主参与能力训练。 （三）秩序规范功能
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“乡规民约通过约定允许什么禁止什么或者提倡什么反对什么，劝诫鼓励乡村社会成约成员形成预测、规范和强制功能。”[1]在基层社会治理中，乡规民约作为约定俗成的非正式制度，是具有一定约束力的行为规范，能够通过伦理教化、道德约束、惩戒举措，对于和谐邻里关系、培育文明乡风、化解基层矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有积极意义，发挥秩序规范功能。同时，乡规民约作为内生性的民间规则，更加契合乡村土壤，更能发挥独特优势。如在矛盾纠纷化解中，乡规民约作用的有效发挥，将有利于降低矛盾纠纷的调解成本，成为维护乡村社会和谐稳定的重要防线。 （四）共识凝聚功能
凝聚共识认同也是乡规民约的重要方面。乡规民约通过长期的提倡或禁止某种道德观念、行为规则，能够逐步培育和塑造共同体意识。这份共同体意识，有来自传统血缘、地缘认同，也有来自国家地方培育起来的国家认同、地方认同、民族认同。如社会主义核心价值观已经走进不少地方的乡规民约，成为基层乡村凝聚社会共识、文化认同、集体认同的重要推动力量。特别是一些国家政策在下沉基层的过程中，往往需要磨合适应乃至必要性的调适，这其中乡规民约可以发挥一定的“缓冲器”和“转换器”的作用，从而推动村民凝聚在党和政府周围，共同推进政策理论的实施。
值得注意的是，尽管乡规民约在基层社会治理中能够发挥一些积极作用，但也面临着现代性转型和适应性调整的重要任务，乡规民约中一些落后的因子，如与法治相违背、与社会主义核心价值观相背离的情况，甚至成为基层社会治理的障碍性因素。 二、乡规民约在基层社会治理功能发挥中的问题剖析
在运用乡规民约开展基层社会治理过程中，面临着合法性不足、认同性消解、执行力式微等突出问题，制约了乡规民约的作用发挥。 （一）合法性存在不足
乡规民约在基层社会治理功能发挥中，首先面临着自身合法性存在不足的问题。合法性的内涵，既有合法律性的要求，也有程序正当性的认同。然而，就乡规民约自身内容看，一些约定俗成的条款，特别是个别偏远落后地区仍然存在与现代法治精神、现代价值理念相违背的地方。如一些地区制定的乡规民约，限制乃至剥夺了外嫁女、入赘婿、离婚户的土地财产权益[2]，与法律法规的有关规定相违背。就乡规民约的制定过程来看，一些地方存在基层政府、村级自治组织包办，村民参与不足的问题，以致对乡规民约的合法性相对不足。 （二）认同性有所消解
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乡规民约在基层社会治理功能发挥中，还存在着认同性有所消解的问题。这首先是由于基层社会的结构性改变，特别是流动性加剧带来的挑战。城市化的发展带来了人口流动性的加剧，也使得传统的乡规民约赖以支撑的熟人社会逐渐分化为半熟人社会，关系网络的变迁、共同利益的消解使得人们对乡规民约的认同有所下降。另一方面，现代乡规民约的培育工作仍相对滞后。一些乡规民约在制定过程中群众动员不足，制定之后在基层群众中间的宣传引导不力，致使乡规民约的有关条款未能有效实施，进而转化为群众的行动自觉。 （三）执行力日渐式微
乡规民约在基层社会治理功能发挥中，也面临着执行力日渐式微的困境。在一些地方，乡规民约变成了“写在纸上、挂在墙上”的标语，并未能有效转化为具有约束力的日常行为规范。这既与部分乡规民约内容设置过于笼统空泛，不够贴近村民生活实际有关，也与乡规民约本身缺乏行之有效的惩罚约束机制相连。如何提升乡规民约的执行力，使之转化为村民日常的思想自觉和行为准则，是有效发挥乡规民约功能作用的重要课题。 三、乡规民约在基层社会治理中功能发挥的对策建议
完善乡规民约在基层社会治理中功能发挥，需要从提升乡规民约的合法性、提高乡规民约的认同感、增强乡规民约的执行力等方面加以着手。 （一）着力提升乡规民约的合法性
围绕提升乡规民约的合法性，坚持从合法律性与合程序性两方面着手。一方面，坚持按照合法律性要求，认真梳理乡规民约的有关条款。对现有乡规民约的有关条款进行逐条审定，对涉及到违反相关法律法规的内容进行及时修订、完善，绝不允许出现与法律法规内容、现代法治精神等相违背的条款。另一方面，制定和修改完善乡规民约过程中要强化制度意识、程序观念。要坚持合程序性要求，在对乡规民约的制定修改和完善过程中严格按照相关程序规定要求，绝不允许有私自包办、替民做主的现象。要通过村民的积极参与，培育对乡规民约的认同，进而提升乡规民约的合法性。 （二）不断提高乡规民约的认同感
坚持围绕提高乡规民约的认同感，一是要在强化参与中提升认同感。要更加注重村民参与的积极性发挥，在乡规民约的制定过程中注重吸纳村民积极参与，在乡规民约的执行过程中更加注重村民的宣传教育和组织动员，以群众的有效动员和积极参与减少乡规民约的执行成本。二是要在加强宣传动员中提升认同感。要加大乡规民约的宣传力度，建立立体式的宣传网络，着力培育村民对乡规民约的认知度、理解度、认可度，进而在日常生活中切实的遵守和践行。三是在优化内容中提升认同感。乡规民约的内容约定真正从农民群众最关心、最现实、最直接的利益问题出发精心设置，在构筑利益联结、价值共识的基础上提升对乡规民约的认同感。
乡规民约在基层社会治理中存在的问题及对策分析
