促进农业转移人口市民化有关问题浅析
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来源：《农村-农业-农民·下半月》 2017年第2期
郭丹丹
摘要：农民进城的初衷在于寻求更多就业和发展机会，提高家庭收入和生活水平。由于受教育程度较低，且相当一部分人没有参加过专业技能培训，工作能力不足，进城农民在市场中缺乏竞争力。
关键词：农业转移人口 市民化 就业 户口
农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。河南是人口大省，在9480万常住人口中，有5039万人居住在乡村，人口转移的任务十分艰巨。按照“一基本两牵动三保障”的总体要求，河南持续改善城镇基础设施和人居环境，缩小城乡差距，提升居民生活水平，完善城镇功能和现代城镇体系，为农业转移人口市民化提供了有利条件。2015年，河南城镇化率达46.85%，每年约有200万农民成为市民，新型城镇化进入明显提速的崭新发展阶段。然而，户籍城镇化率只有26%左右，还有为数众多的进城农民未实现真正的身份转换，现实困难亟待破解。
一、农业转移人口市民化面临的阻碍
（一）就业难度较大
农民进城的初衷在于寻求更多就业和发展机会，提高家庭收入和生活水平。由于受教育程度较低，且相当一部分人没有参加过专业技能培训，工作能力不足，进城农民在市场中缺乏竞争力。城乡就业政策存在差异，就业信息获取困难，农民工无法享有与城镇劳动者同等的待遇。农民在城镇就业多以低层次为主，渠道单一，领域较窄，职业不稳定，流动性较强。根据相关调研，目前河南农业转移人口中，近半数从事建筑、搬运等粗重体力劳动。就业压力大，收入水平低，生活成本高，导致农民工难以真正融入城镇。要享受城镇生活，日常开销和各项支出对农民工来说都是不小的负担。
（二）房价超出承受能力
房价贵，买不起房，无法实现安居乐业，是阻碍农业转移人口成为城镇居民的重要原因。根据相关调查，农民工能承受的房价收入比在8~10，收入房租比在5~7，但目前大中城市房价与收入之间存在着比较紧张的矛盾，多数农民工难以支付高昂的房价。即使出台了优惠政策，房价也远高于农民工收入水平，购房压力较大。此外，由于公共租赁住房申请限制较多，普通住房租金居高不下，造成不符合公租房条件，又买不起商品房的农民工只能选择在“城中村”、城乡接合部租房，居住条件差，面积狭小，配套设施不齐全，面临落户窘境，对城市缺乏归属感。
（三）享受基本公共服务受限
农民背井离乡来到城市，多是为了获得更好的公共服务、生活环境以及教育、医疗等条件，但由于存在制度性障碍，城镇供给与农民需求不匹配，导致农民与市民身份权利差别较大，缺乏应有的保障。随迁子女上学难。城镇教育资源有限，就学往往费用较高或设置一些限制性规定，如入学需出具多项证明等，手续烦琐，办理困难，普通农民工难以承受。农民工看病难。由于异地就医挂号难、床位稀缺、花销大，且报销比例逐级降低，“小病拖，大病扛，扛不住了返乡啃爹娘”成为许多农民工无奈的选择。同时，社会保险农民工覆盖率低，保障力度较弱。
此外，由于财政承受力有限，仅最低社会生活保障和医疗保障两项成本，2000万转移人口每年就需要财政支出500亿元。因此，城镇吸纳农业人口实际上受限重重，政府动力不足。
（四）农村户籍含金量提高
目前，农村集体土地确权发证工作尚未完成，城乡统一的土地市场尚未建立，土地流转机制不完善，农村资产流转不畅，转让价格偏低，多数农业转移人口在农村的资产难以变现，农村闲置资源无法得到有效利用，增加了农民进城的成本负担，影响其进城落户的积极性。土地是农民的根本保障，近年来，附着在农业户口上的优惠政策不断出台，土地预期收益提高，有些地方成为开发区，农村户籍人员还有分红收入，农业户口的吸引力大大增加。城乡户口相比来看，除了土地方面的相关权益为农业户口独有，公共租赁住房为非农业户口独有，城镇低保标准比农村略高以外，其他权益城乡政策基本无差别，农民进城推力不足。
二、促进农业转移人口市民化的对策
（一）加快土地制度改革，增强转移自信
深化农村产权制度改革，明晰农地产权主体，推进农村宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权等确权登记颁证。统一城乡建设用地市场，引导农村产权进入，完善各环节相关制度，推进土地有序流转。采取有效措施，规范流转形式，灵活补偿方式，为增加农民收入拓宽渠道。注重发挥市场作用，建立行之有效的流转信息平台，促进交易信息透明化。完善土地中介服务，根据实际情况，灵活采取多种定价形式，合理确定土地流转价格和期限，加强交易公平性，保障流转双方权益。加快土地制度改革，赋予农民更多的财产权利，保障其合法预期收益，让农民有资本、有信心进城，形成农业转移人口市民化的新动力。
（二）消弭身份鸿沟，确保基本权利
农民工稳定就业是逐步融入城市的立足之本。首先，要进一步清理就业歧视政策，改变用工观念，保障进城农民与城镇居民享有同等的就业权，促进农民工体面劳动、在城市有尊严地生活。充分发挥中介机构和有关组织的作用，为农民工提供更多可靠、优质的就业信息。加强用工监管，督促企业与农民工签订正规合同，缴纳基本保险费，定期组织农民工体检，营造良好的就业环境。以市场需求为导向，加强农民工职业技能培训，提高针对性和实用性，提升农民工自身素质和技能水平。根据农民工的文化基础、年龄状况、就业意愿，整合各类培训资源，统一制定教育培训计划，优化课程设置，扩大培训规模，灵活培训方式，提高资源利用效率。
其次，要完善农民工住房保障制度，保障其在城镇发展的权利。加快建立多层次的农民工住房供应体系。对已在城镇落户的农民工给予和城镇居民同等的住房保障，对在城镇有稳定职业并居住一定年限的农民工提供公共租赁住房。合理确定公共租赁住房租金标准，根据农民工经济条件和支付能力分类分档实行差别化租金或发放租赁补贴。在开发区和工业园区、城中村、城乡接合部等建设相对集中的农民工公寓，鼓励企业为农民工提供宿舍。改善农民工集聚区的生活环境，规范房屋租赁市场。
再次，要推进公共服务均等化，增进人民福祉，共享发展成果。降低门槛，简化就学报名手续。加大资金投入，推动教育设施提质扩容，对接收农民工随迁子女义务教育的学校适当拨付经费，通过政府购买服务等方式，大力保障随迁子女的平等受教育权。优化医疗资源配置，提升服务水平和运行效率，支持社会资本办医，引导农民工分流至各级各类医院就诊。加强制度衔接，实现农民工基本医疗保险关系转移接续和异地就医结算，缓解农民工看病畏难心理。规范医疗设备、药品市场，合理控制药价，减少不合理收费，降低农民工就医成本。
（三）完善城镇体系，引导人口合理布局
以规划为引领，逐步构建以中原城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展的现代城镇体系。提高核心城市经济总量规模和首位度，培育壮大区域性中心城市，激活县级城市发展潜力，打造特色小镇，强化公共服务设施配套，提升城镇承载力。充分发挥各级城镇人口吸纳能力，引导农业转移人口合理布局，分散压力。目前，应以县级城市作为人口转移的首选。有关资料显示，县级城市房价、居住物业、生均家庭教育支出、医疗成本普遍较低，加上相应的金融支持，大部分农民有在城里购房的意愿和支付能力，生活压力较小。政府层面，县级城市农业转移人口市民化的人均公共成本远远低于大城市，财政压力较小。所以，无论是考虑财政支持还是农民负担，现阶段，都应强化县级城市的人口吸纳作用。
（四）创新成本分担机制，提供有效保障
在科学测算农业转移人口市民化收益和成本的基础上，坚持以人为本、公平效率的原则，建立健全政府、企业、个人之间合理的成本分担机制。具体来说，政府主要承担提供基本公共服务、公共产品和公共管理的成本，负责农民工市民化相关的基础设施投入和公共社会福利支出，财政使用结构进一步向公共服务型转变。企业要顺应经济社会发展水平的变化提高农民工工资待遇和基本福利，落实同工同酬制度，承担社会保障、住房补贴等成本，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并承担相关费用以及住房支出等成本，提升融入城市的能力。积极吸收各类社会资本作为补充和支持，缓解成本分担压力。引导社会慈善和福利机构在农业转移人口市民化进程中发挥有益作用，重点在法律维权、社会救助等方面提供人财物支持，参与成本分担，共同构建起推进新型城镇化的有力保障。
（作者单位：河南省人民政府发展研究中心）
促进农业转移人口市民化有关问题浅析
