浅谈江苏省土地开发整理项目监管工作
孟 展 宣俊 张庆红、李小虎
江苏省土地开发整理中心 大丰市国土资源局 赣榆县国土资源局
本文首先分析土地开发整理项目监管工作的现状，找出监管缺位的原因，进而提出监管的要点，并对这些要点进行详细的阐述。
【关键词】监管 要点 分析
监管即监督管理。监督，是察看并督促的意思；管理的定义：管理是社会组织中，为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动[1]。可以看出，管理的本质就是协调，协调的中心和主体是人。
土地开发整理项目（以下简称“项目”）监管是指：具有一定的法律地位的
监管机构或组织，为高效、高质、保量完成各种资金来源投资的项目，根据土地开发、整理、复垦方面的法律和规定，对项目的整个实施过程进行督促和管理、协调的活动，它不同于简单的管理，而是具有一定的行政监督、强制功能。 在土地开发整理项目的实施中,高效的管理大力推进项目的进展，反之则可能阻碍甚至破坏项目的实施。 1 当前项目监管中的缺憾
目前我们国家每年投入项目的资金约1000亿元，江苏近十年来用于土地开发整理的投资已超过21亿元。如何用好这么庞大的资金，监管工作显得尤为重要。但是，由于我国开展土地开发整理工作的历史短暂，目前在项目监管方面
存在很多不足，尚未形成一套科学、完整的、高效的监管体系。 1.1 缺乏系统性
目前，我省的项目监管工作无论从政策安排、机构设置、人员配备等方面都没有形成一个相对完整的体系，缺乏系统性。同时，项目实施监管工作处于行政委托的尴尬地位，停留于阶段性和突击性的检查层面, 也没有建立起长效监管工作机制。这导致有些地方的项目监管政策难以落到实处，监管工作只能“雷声大，雨点小”，难以达到预期的监管目标。 1.2缺乏法律规范的约束
目前，一些国家和地区有关法律除对土地开发整理的内容、目标、程序、规划和设计、资金来源等规范外，在处罚违法行为，保障土地整理实施方面，极为严格。如台湾地区规定“妨碍农地重划计划之实施者”叛一年以下的期徒刑、拘留或处以罚金。日本土地整理的主要法律《农业振兴地区整治建设法》规定，对违反有关条款的，处一年以下劳役或 10 万日元以下罚款，同时规定除处罚直接责任者外，对其法人按同条处以罚款。
而我国目前尚未出台国家层面的关于土地开发、整理、复垦方面的法律、法规，导致项目的实施无法可依，实施过程中的违法成本较低。 1.3监管的专业机构建设不完善
项目监管机构建设，是监管工作的基础和保证，有了专业的组织机构，才能实现统一部署、安排和执行，否则难以实现对项目的申报、实施、监管工作的科学化、系统化管理。而目前，在全省范围内，除了省国土厅和部分市、县国土部门成立了土地开发整理中心，专门负责项目的监管和实施工作之外，其余的单位只把项目监管工作作为其他部门或者事业单位的附属职能，这在一定
程度上影响了项目监管工作的稳定性、专业性和延续性。 1.4监管工作的“责”、“权”不对等
在我省的项目监管工作初期，曾经实行过所谓的“主管人负责制”。其出发点很好，主要目的是唤起监管人员的责任心和工作主动性、积极性，全面负责所监管项目的运作。但是在实际监管过程中，所谓的“主管人”成为“替罪羊”。究其原因，主要是因为“主管人”有“责”无“权”。主管人在监管过程中提的问题，实施单位往往置之不理或者表面答应，事后不管。对此，“主管人”丝毫没有办法。
可见，监管工作的“责”、“权”不对等，削弱了监管工作的力度和威信，降低了监管工作的成效。 2 项目监管的要点 2.1 构建项目监管制度体系
任何一项工作，如果缺少了制度的保证，都是长久不了的，项目监管工作更是如此，它需要国土、财政、司法、地方政府、施工、监理、审计单位等多部门密切配合，才能取到效果。因此，需要构建一个项目监管制度体系，使项目系统化、常规化、连续化。
有了监管制度体系的保障，可以使项目监管工作有据可依，大大的提高监管的执行力，通过各项制度的落实，使项目的实施实现由过去注重结果管理向注重过程管理的转变，从而确保项目始终运行在健康的轨道上，最终实现规划的预期目标。
图1 项目监管制度体系
公告制
实施管理制度
管理
制度 资金管理制度
项 目 监法律、条例、管
制规定等 法律度 制度 权属管理制度
评价机制 其他 制度 项目监管
奖惩制度
法人制 招投标制度 合同制 监理制 档案管理制 廉政建设制 2.2 尽快制定出台土地整理相关法规
早在1953年，前联邦德国就出台了第一步《土地整理法》。而我国目前尚无一部完整的国家级别的土地整理规范性法律或条例。2006年11月，湖南省人大率先颁布了《湖南省土地开发整理条例》，这是我国第一部省级土地开发整理条例。国家也即将起草《土地开发整理法》或《土地开发整理条例》，这对于土地开发整理监管工作来讲将是一大福音。
具体地，土地开发整理法规应当对如下行为进行行政或刑事处罚：1）编制、审批土地开发整理可研、规划过程中失误，导致土地开发整理重大损失的；2) 妨碍土地开发整理计划实施的，如以占有、耕作、使用或其他方法妨碍土地开发整理计划实施的，移动或毁坏整理测量标桩，妨碍整理设计施工和土地分配的，以暴力、胁迫或其他方法妨碍整理工程施工的, 堵塞、毁损或其他方法妨碍沟
渠排灌的；3）在实施土地开发整理实施过程中，行贿、受贿、贪污、挪用资金、工程质量低劣等导致土地开发整理工作有重大损失的 。 2.3 使项目监管工作标准化
十多年来，国家出台了一系列关于土地开发整理的标准和规程，例如《土地开发整理规划编制规程》（TD/T1011-2000）、《项目规划设计规范》（TD-T1012-2000）、《项目验收规程》（TD-T1013-2000）、《项目预算定额标准》等，江苏省也出台了《江苏省项目工程建设标准》、《江苏省项目预算定额标准》等。虽然这些技术标准和相关规范性规定为项目监管提供了一定依据，但是并不能解决科学监管的问题，有必要制定项目监管的行业规范。 2.4 实现项目监管的数字化
随着“3S”技术的日益发展，以及相关数据动态监测系统的建立，使项目的数字化监管具备了硬件条件。近年来，国土资源部陆续启动了“金土工程”、“一张图工程”，从而有望逐步形成项目“天上看，地上查，网上管”的高科技监管格局。今后，要将这些高科技的监管技术，充分结合各个地区的实际，逐步运用到具体的项目当中，最终实现项目监管的整体数字化。 2.5 积极推进项目监管组织机构建设
俗话说，“巧妇难为无米之炊”，再完善的制度，如果没有人去执行，就只能是纸上谈兵。因此，必须大力推进项目监管组织机构的建设，保证足够的工作经费，配备一定的专业监管人员，确保监管工作顺利开展。对于目前还没有成立组织机构的，应当尽快成立；对于已成立组织机构的，则要加强监管人员的培训，提高监管的效率和效果。
现行的土地开发整理行业管理体制应改变行政管理与专业监管并立的二元
浅谈土地开发整理项目监管
