第1章 导 论
1.1 复习笔记
一、公共管理学概述 1．公共管理的含义 （1）公共管理
公共管理至今还没有形成一种独立的范式，它是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支学科。它是80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种学科相关知识和方法所形成的一个知识框架。
（2）公共管理学
公共管理学是指公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。
2．公共管理学的概念范畴
（1）公共管理与公共行政的关系 ①公共管理与公共行政之间的联系
a．公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术和方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。
b．公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。
c．在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以相互替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部。 ②公共管理与公共行政之间的差别 a．公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程； b．公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；
c．公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。
（2）公共管理与公共产品
为社会提供公共产品和公共服务是公共管理的重要职能和目标。 ①公共产品的含义
公共产品又称公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。
公共产品的上述特征以及其规模效益大、初始投资量大的特点，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或虽提供却难以做到有效益，因而，一般由政府或其他公共部门提供。
②公共产品的类型
a．按照公共产品是否同时具有非排他性和非竞争性，将公共产品区分为纯公共产品和准公共产品。 b．按照是否具有形状，将公共产品区分为有形的公共产品和无形的公共产品。 c．按照受益范围，将公共产品区分为全国性公共产品和地方性公共产品。 ③对公共产品的认识
a．公共产品和私人物品的划分不是由社会制度决定的，与社会制度没有必然联系。 b．在不同社会中,公共产品的范围存在着客观的差别。
c．在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门的重点不是直接提供公共产品，而是如何为保证公共产品的有效供给营造环境。
（3）公共管理与公共政策
公共政策与公共管理密切相关：一方面，公共政策以调节公共利益为目的，具有公共管理的性质，而且公共政策需要通过公共管理系统才能得以贯彻实施；另一方面公共管理的过程中，高级管理层常常需要制定有关公共政策，而直接运用公共政策管理公共事务是中、低层公共管理的常见方式。
①公共管理与公共政策的区别
a．功能不同
公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。
b．运行过程的最终结果的表现不同
公共政策过程的运行表现为观念形态的形成与完善；而公共管理过程的运行表现为客观的物质交换过程。 ②公共管理与公共政策的区别的联系
公共政策与公共管理的基本属性都是公共性，即关注的都是社会公共利益，涉及的都是社会公共事务领域；都以解决社会公共问题为手段、以提高公众生活质量为目标；都有一个由确认问题到制定方案，最后实施和评估的相同的过程。具体表现为：
a．公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。 b．公共政策具有一定的公共管理职能。 c．公共管理是实现公共政策的基本途径。
d．在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。 （4）公共管理与工商企业管理 ①公共管理与工商企业管理的联系
a．当代公共管理的一个显著特点就是将工商企业管理的一些经验、方法和理论引入到公共管理之中。 b．两者都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能 ②公共管理与工商企业管理的区别
两者所要达成的目标不同、管理对象及内容的不同、管理行为的依据不同，具体表现为： a．管理性质的不同；
b．公共管理与工商企业管理的使命不同； c．效率意识的强弱不同； d．责任的性质、范围不同；
e．管理的广泛性、复杂性的程度不同。 （5）公共治理与善治 “公共治理”与“善治”（good governance）是公共管理的核心概念。
①治理可泛指任何一种活动的协调方式，包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会一控制系统和自组织网络等六种不同的用法。全球治理委员会认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”
②“善治”。合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善洽的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。
二、公共管理学的研究对象 1．公共管理学的研究对象 （1）公共管理学的研究对象
公共管理学以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系以及发展规律的学问。从研究对象来说，公共管理是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面。
（2）公共管理学的理论体系
①公共管理主体理论，主要内容包括公共组织理论、公共领导理论。
②公共管理价值与规范理论，主要内容包括公共政策、公共管理伦理、公共责任、公共管理法律和公共管理监督。
③公共资源管理理论，主要内容包括公共人力资源管理、公共预算与公共财政管理、政务信息资源管理。 ④公共危机管理以及公共管理技术与方法，主要内容包括公共危机管理、传统行政管理方法、当代公共管理治理的新工具（市场化工具、工商管理技术和社会化手段）、公共部门绩效评估。
⑤公共管理改革与发展理论，主要内容包括公共部门改革、公共治理新模式。 （3）公共管理学的学科特征 ①研究对象与范围的特征。公共管理学把研究对象扩大到立法机关、司法机关等其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。
②跨学科和综合性的特点。公共管理学的研究者来自各个不同的学科，充分吸收了当代各门科学的理论和方法。
③具体研究问题的特征。战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理成为公共管理学的核心主题。
④公共管理学既是实证的，又是规范的。案例分析成为公共管理的一种核心研究方法，有别于公共行政学过多地局限于规范研究。
（5）更具现实性。公共管理学将其建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上。
三、公共管理学的研究途径和方法 1．公共管理学的研究途径
（1）P途径。强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径的公共管理有如下特征：
①着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；
②重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识； ③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
（2）B途径。主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。B途径的公共管理的特征如下：
①偏爱企业管理的原则；
②对公、私部门的差异不作严格区分；
③除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理； ④在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。 （3）背景或基础
①P途径主要来自公共政策学院，并流行于“公共政策分析与管理学会”中，而B途径主要来自商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用。 ②共同点
a．强调政治因素在管理中的作用；
b．重视规范研究并关心改善管理绩效；
c．将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；
d．尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重视经验性的材料。
2．公共管理学研究方法
（1）实践抽象法。指通过分析公共管理人员怎样进行实际操作，抽象出公共管理的理论、原则、方法等，用以指导新的公共管理实践。
（2）实体分析法。指在进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织作为一个实体来看待。
（3）实验法。指通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。
（4）系统分析法。指根据客观事物所具有的系统特征，求得优化的整体目标的现代科学方法。 （5）比较分析法。指把所要研究的对象与不同的或相似的事物放在一起作比较找出事物的本质或规律性的东西。
（6）多学科交叉式的综合研究方式。强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题。
（7）案例分析法。
1.2 课后习题详解
一、名词解释 1．公共管理学 答：公共管理学是公共行政的一个分支学科，是指研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。公共管理学是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视
公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部。
2．公共行政 答：公共行政是指国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务所进行的管理活动。这个定义包括“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面。
①国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国国家政治体制和行政体制各不相同，行政管理的主体也不相同；
②行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力机关的执行机关；
③管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性，涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。
3．公共政策
答：公共政策是指拥有合法权威的，包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由其授权的有关机构或部门为了解决公共资源或者社会公共利益的分配等社会问题所作出的正式的决定或安排，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据。通常可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。
4．政治—行政二分
答：政治—行政二分由威尔逊最早提出，他认为执行宪法比制定宪法更要困难。为了使政府不走弯路，应把政府划分为两个领域，即“政治”与“行政”，认为就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择；行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。
①行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，能普遍运用于一切政治制度； ②任何良好的行政科学必须使其从政治学领域中分离出来； ③行政科学的指导价值是效率；
④有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心； ⑤建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”。
5．B途径
答：B途径是公共管理学研究途径之一。B途径重视的不再是内部行政管理的机制与过程，而是受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。在这一派的理论中，许多概念是直接从企业管理借鉴过来的，如民营化、企业型政府、全面质量管理、绩效评估等。B途径的公共管理的特征如下。
①偏爱企业管理的原则；
②对公、私部门的差异不作严格区分；
③除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理； ④在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。
B途径主要来自商学院，强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。
6．P途径
答：P途径强调的是与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。但P途径的公共管理对政策分析强调计量分析与经济学应用的思路不满，更看重政治和管理的层面。P途径的公共管理有如下特征。
①着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；
②重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识； ③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
P途径主要来自公共政策学院。P途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话；P途径和B途径有很多共同之处是二者眼光并不局限于行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重视经验性的材料。
二、简答题
1．分析公共管理与公共行政之间的内在联系与差别。 答：（1）公共管理与公共行政的联系 公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部。
（2）公共管理与公共行政的差别
公共管理与公共行政之间的差别如下： ①公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程； ②公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；
③公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。
2．关于公共行政、公共管理的研究，存在着以下几种观点：第一，有人认为公共管理是公共行政的一个学派；第二，有人认为公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革，在理论上就是为改革提供支持的理论与观点，主要包括管理主义、新泰勒主义、全面质量管理理论、绩效管理理论等；第三，有人认为公共行政已经发展到公共管理范式阶段，公共管理已经成为一个独立的范式。请分析评价以上的观点。
答：现针对以上三种观点作如下阐述：
（1）公共管理是更广泛的公共行政领域的一个主要部分，公共管理是公共行政学中一个涉及技术和方法的子领域，关注的是效率、责任制、目标的获取以及大量的其他管理方法和技术问题。研究的是作为一种职业的公共行政和作为这种职业实践者的公共管理者如何将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。它关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划、经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用等。所以，从工具理性角度来说，公共管理是公共行政的一个分支学派。
（2）尽管公共管理学在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面仍然与公共行政保持一致。但公共管理并不能替代公共行政的全部。公共管理更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；公共管理更加强调管理的、经济的手段；更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。相应的反映在理论方面，公共管理理论吸取了现代经济学和私营管理的理论与方法，包括从“理性人”的假设中获得绩效管理的依据；从公共选择与交易成本分析理论中获得政府公共部门应以顾客为导向，提高公共服务的效率、服务质量、公共责任和社会公众满意程度的依据；从成本——效益分析中获得确定政府绩效目标，测量与评估政府绩效的依据；从私营管理中吸取管理的具体方法，提出在公共部门的管理中也应引进市场与竞争机制，采取绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发、服务承诺制、决策与执行分开等方法。这些做法与手段给公共行政注入了新的活力，这些新的活力则鲜明的体现在市场化和企业精神。所以说，公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革，在理论上就是为改革提供支持的理论与观点，主要包括管理主义、新泰勒主义、全面质量管理理论、绩效管理理论等。
（3）通过上述阐述，我们可以看出公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以相互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部，具体体现在其实施方法方面。公共管理学是公共
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