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实行“县管校聘”教师流动政策的困境与建议
施 威
教育部提出加强义务教育校长教师交流轮岗工作，2020年要在全国落实推广“县管校聘”的管理机制，这是一项有利于校际交流，推动义务教育均衡发展和实现教育优秀资源共享的好举措。教师由“校管”走向“县管”，一字之差，体现的是教师管理体制的重大变革。“县管校聘”不仅将促进了县域内教师交流轮岗制度的落实，也将有助于化解县域内教师资源配置矛盾。
一、现阶段教师管理有关情况
现阶段教师管理按照《教师法》第五条第三款规定：“学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作。”第十七条：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。”的规定实施。因此现阶段的教师管理是这样的：
1、教师的招聘、教师和校长的调动由地方教育局、人社局等相关部门统筹管理。教师管理、聘用由学校负责
2、教师的工资发放，各校预算上报和具体实行，教师的职称评聘由地方教育行政部门管理。
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3、教师的编制，由地方编办按学校学生数进行核编，最后汇总该地教育系统的总编数，教师调动时的工资关系和人事关系由地方人力资源和社会保障局审批。
二、我市近几年的校长、教师交流轮岗工作开展情况
为解决城乡教育不公、城乡教师资源不均衡的问题，
国内不少地区实行了“教师交流制度”。初期阶段是以“送教下乡”和“顶岗支教”的“大城市带动大农村”方式，其主要特点是：第一，教师单向的交流形式。教师的交流主要局限在城区教师向农村学校流动，较少教师之间的双向流动。第二，给予支教教师政策倾斜。“支教”制度规定了城区教师到农村学校支教、顶岗的比例数，对支教和顶岗的教师给予精神上鼓励和物质上的补偿。第三，缺乏相应的质量保证。“支教”核心体现在“支”，部分优秀教师简单完成支教年限和教学任务，没能真正融入支教学校，教学质量难以保证，城乡教师心灵壁垒无法打破。
近几年来，我市为了加大义务教育均衡发展的推进工作，教育管理部门出台要求义务教育阶段教师交流的文件，文件明确提出了校长、教师的轮岗交流，教育共同体的建设等要求。各学校按教育局要求动员开展了共同体建设及教师交流活动。
但是本轮交流暴露出来较多问题：
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1、交流教师很多并不是一线骨干教师，交流效果一般; 2、交流教师管理考核责任不明确,流于形式; 3、城区家长对教师交流异议颇多;
4、原定的教师职称评聘必须有交流经历的要求执行不严，打击了交流教师积极性，也为接下来实施“县管校聘”带来困难。
三、“县管校聘”政策提出及实施困境 1、“县管校聘”政策提出
我国现阶段城乡间师资的不均衡问题尤为突出，在我们日益提倡教师应具备教育家思想的今天，优质师资力量成为众多乡镇学校的迫切需要。现阶段我国教师流动主要以自发的单向的流动为主，主要表现为: 全国范围内，中西部地区优质师资向东部发达地区流动; 同一地区薄弱学区教师流向优势学区，农村地区学校教师向城市学校流动，普通学校优质师资流向重点学校。这种无序的逆向流动进一步强化了我国师资配置的不均衡性。
纵观我国教师流动政策的发展可知，政府对教师流动的管理办法逐渐由“鼓励”、“引导”、“积极推动”向“强制”转变。1996年《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》中首次提出“教师定期交流”的概念，指出要打破在教师使用方面的单位所有制和地区所有制，鼓励教师从城市到农村、从强校到薄弱学校任教。但由于学校物质条件、教师收入等方面的差异，
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使得教育行政部门工作的重心转向缩小城乡、校际间的硬件差距。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中着重提出建立教师流动机制的总体要求和方向，促进义务教育教师资源均衡发展。在此背景的推动下，很多地方教育行政部门开始制定相关政策进行教师流动的初步尝试，如何有效开展教师流动成为亟待解决的问题。据统计，截至2013年8月底，已有22个省(区、市)地方政府出台了关于教师流动的相关政策。但由于一些地方实施的教师交流属于“人走关系不走”，流动期满后，教师返回原校工作，这导致一些责任心不强的教师在交流学校并没有全身心地投人到教学工作中。一些已经评到高级和特级职称的教师，也不愿意参与教师流动。2014年国家教育部出台了“教师交流轮岗”的专项性政策。《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗意见》(以下简称《意见》)中指出，要全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革以实现教师交流轮岗。教师流动中“县管校聘”管理改革是指，“县级教育行政部门会同有关部门制定本县(区)域内教师岗位结构比例标准、公开招聘和聘用管理办法、培养培训计划、业绩考核和工资待遇方案，规范人事档案管理和退休管理服务。学校依法与教师签订聘用合同，负责教师的使用和日常管理”。县管校聘政策的提出是统筹教师资源配置的创新之举，是突破教师管理障碍的制度创新。
2、“县管校聘”政策的实施困境
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1．“县”管职能部门多，行政协调难
《意见》中要求“各级教育、组织、编制、财政、人力资源社会保障等部门形成联动机制”。在具体实施中，教育部门要对教师交流轮岗工作进行指导和协调，财政部门要对教师交流轮岗提供经费支持，人力社会保障部门要对教师交流轮岗给予政策支持，机构编制部门要加强教职工编制的动态管理等等。但部分学校教师超缺编问题严重。由于权力分配和资源配置是行政系统内部最为敏感的领域，若要贯彻落实“县管校聘”，就必须对各个行政管理部门之间进行明确分工。同时，由于职责细化，“县”管职能部门数量多，在定程度上导致组织管理、沟通协调等行政管理成本增加，降低行政管理效率。 2．“校”聘权利小，上传下达协调不畅
首先，“校”聘权利小，标准制定存在“盲区”。《意见》中指出“县级教育行政部门会同有关部门制定本县(区)域内教师岗位结构比例标准、公开招聘和聘用管理办法等”。学校负责教师的使用和日常管理，是对校内教师资源状况最为了解的知情者。但由于学校的参与有限，将导致教育计划的制定存在“盲区”。 3．教师权益缺乏保障，参与积极性偏低
《意见》中规定“城镇学校、优质学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10％，其中骨干教师交流轮
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