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关于完善预算单位银行账户管理的几点思考
作者：隗晨曦
来源：《商业经济》2015年第10期
[摘 要] 近年来，随着国库集中支付改革全面开展和推进，也出现了一些问题和困难。银行账户是财政资金运行的重要载体，但目前，账户管理中却存在很多问题，财政和银行对预算单位账户审批要求不够协调，各地财政对国家政策的理解和把握不同，预算单位缺乏对账户审批应有的重视，监管层次较低，监管手段相对被动，管理监督及国库改革不到位。对此，应进一步完善账户管理统一和规范账户审批政策，创新账户管理机制，严格账户审批管理，加强账户监督检查力度，从源头和基础做起，加强预算单位银行账户管理，提高财政资金运行的安全性。
[关键词] 国库集中支付；银行账户管理；账户资金；财政监督 [中图分类号] F230 [文献标识码] B
银行账户是财政资金运行的重要载体，是加强财政资金安全管理的源头和基础。强化预算单位银行账户管理，确保各单位账户设置、使用的科学性和规范性，不仅事关整个财政收支管理以及财政资金运行的安全性、规范性和有效性，对于从源头治理“小金库”、加强财政资金监管、推进预防和治理腐败体系建设也具有重要意义。 一、目前账户管理中存在的问题 （一）政策层面
1.银行方面的问题。近年来，人行及商业银行对预算单位账户审批程序越来越严格，审核要求越来越细致，特别是当单位申请开立、变更账户时，要求必须事先经过财政部门审批许可，并提供财政出具的审批文件后才能办理有关手续。一方面，这有利于加强预算单位银行账户管理，从源头杜绝单位未经财政许可擅自开设账户、甚至私设“小金库”等违规违纪问题发生；但另一方面，由于在审批中财政和银行各自政策要求不够协调，也导致一些问题出现：一是在实际操作中，部分不属于财政审批范围的单位由于在人行备案的单位类型有误，银行方面要求其开立、变更账户时必须也提供财政审批文件，或者提供由财政出具的该单位不属于预算单位的证明文件，否则不能办理有关手续。而国库部门既无权限也无义务出具单位属于何种类型的证明文件；二是在账户审批内容上，目前区财政局仅对区属预算单位账户开立、变更（变更具体包括：账户名称变更、账户性质变更和法人名称变更）事项进行审批，但部分单位因在人行备案的单位地址、邮编等信息发生变更，或者因银行网点名称更名、账号升级等银行内部原因造成账户信息变更，银行方面也要求必须由财政审批，而对于这些内容财政既无渠道进行核实，也无职责和权限进行审批。
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2.财政方面的问题。财政部出台了《中央预算单位银行账户管理暂行办法》及其补充通知，相应地，各级财政部门也参照中央办法出台了本级预算单位账户管理办法。但在实际操作中，由于对政策的理解和把握不同，各地财政部门在账户审批的范围、内容及所出具的文件等方面也存在一定差异。
3.预算单位方面的问题。由于预算单位账户并不经常发生变动，除每年账户年检外，大部分单位很少接触账户财政审批业务，对相关政策和具体办理程序普遍不够了解。比如：个别单位不清楚在向银行申请开立、变更账户前必须先经区财政局审批后才能办理有关手续；还有个别单位对账户财政审批不重视，仅仅将其简单理解为让财政“出个证明”或到财政“盖个章”，没有充分认识实行账户审批制度、加强预算单位账户管理的重要意义，导致单位在思想上普遍对账户审批缺乏应有重视。 （二）管理层面
1.监管层次较低。目前，账户管理主要集中于对区属预算单位账户的审批管理，功能较为单一，信息资源利用率较低，特别是未与财政预算执行动态监控系统有机结合，导致在控制单位账户设置的基础上，缺乏进一步对账户中有关资金存储情况、收支明细等信息的跟踪监控，没有充分发挥出账户管理在强化整个财政资金运行监管中的潜力作用。
2.监管手段相对被动。目前，区级财政局对区属预算单位账户的管理主要通过两种方式实现：一是当单位账户发生开立、变更、撤销等变动事项时，由单位自行到区财政局办理账户审批备案手续；二是区财政局每年定期对全区预算单位账户进行年检。两种方式的共同点在于管理缺乏主动性，信息获取渠道不够直接，财政无法实时、精准、全面掌握各单位账户在银行的实际状态及最新情况。
3.管理监督有待加强。一是个别单位存在未经财政审批擅自开户、开立或变更账户后未及时到财政办理备案手续、账户到期后仍继续使用等现象。二是个别商业银行从自身利益出发，存在“开户易、销户难”的现象。
4.财政国库改革有待深化。国库集中支付改革后，预算单位开设零余额账户用于资金支付，原基本账户等实有资金账户应逐步撤销。但受预算管理体制等方面因素制约，目前这些账户尚无法完全撤销，导致在其中沉淀的大量资金脱离国库单一账户体系，使用和管理难以得到有效监控，容易发生单位零余额账户资金违规转入实有资金账户、截留转移资金、私设“小金库”等违规违纪问题。
二、进一步完善账户管理的建议 （一）统一和规范账户审批政策
1.建立协调机制。建议从财政部层面加强与人行的政策协调，明确界定账户审批中应由财政部门负责的审批范围、事项，在此基础之上，重新修订现有预算单位银行账户管理办法。同
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时，建立健全财政部门与人行及商业银行间的协调机制，及时沟通解决在账户审批中出现的新情况和新问题，以便财政和银行两个账户审批体系相互协调、有机衔接。
2.加强政策指导。一是建议从财政部层面加强对地方各级财政部门的政策指导，对财政账户审批所涉及的具体事项、内容等进行统一和规范，避免因各地财政部门审批方式及出具材料各异造成与银行间的衔接问题。二是建议人民银行进一步加强对商业银行的业务指导，确保各商业银行按照统一的规范和标准进行账户审批。
3.修订制度办法。参照中央和市级账户管理办法，结合实际，加快修订出台预算单位银行账户管理办法，对账户审批及日常管理的范围、内容、程序等进行明确和细化，为进一步加强预算单位账户管理夯实制度基础。
4.加强宣传指导。结合账户管理办法的修订出台，进一步加强对预算单位的政策宣传和业务培训，使广大单位充分认识加强账户管理的重要意义及其具体内容，并熟练掌握账户开立、变更、撤销财政审批备案手续的办理，为进一步加强全区账户管理创造良好外部环境。 （二）创新账户管理机制
1.研究推进财政与银行间联网。积极研究实现财政账户系统与银行系统间的联网，使财政能从银行实时获取单位账户的实际状态及最新变动信息，从而从数据源头确保财政账户系统内有关信息的真实性、及时性和准确性。
2.提升账户管理层级。充分把握“大数据”管理发展趋势，积极革新工作理念，打破原有“就账户管账户”的传统模式，深入挖掘账户系统数据价值潜力，从有效前移财政监督关口、健全财政资金安全管理长效机制的高度，将账户管理统筹纳入对整个财政资金运行监管的链条当中。一方面，研究将现有账户系统与动态监控系统、预算执行系统等财政业务系统整合连接，实现系统间数据资源共享。另一方面，依托财政与银行间的系统联网以及动态监控工作的整体推进，通过从商业银行传输有关数据，将预算单位每个账户的设置情况及资金收支明细等信息全部置于财政部门的实时动态监控之下，从源头完善对财政资金运行全过程的监控。 （三）严格账户审批管理
1.加强账户清理。定期开展对预算单位账户的清理，切实摸清各单位账户设置及使用情况。对于没有有效开户依据、未经财政审批擅自开户以及账户年检未通过的账户，坚决予以销户，对于变更、撤销账户未及时到财政办理审批备案的，责令相关单位补办有关手续。 2.完善国库单一账户体系。结合国库集中支付改革已在全面推开的有利形势，进一步构建和完善国库单一账户体系，积极研究办法和途径，逐步取消单位基本账户以及各种经费收支账户，最终实现将单位实有资金账户全部纳入国库单一账户体系进行管理的目标。
关于完善预算单位银行账户管理的几点思考
