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行政处罚听证制度缺陷问题调研报告
行政处罚听证制度缺陷咨询题调研报告
一九九六年三月十七日，八届全国人大四次会议经过了《中华人民共和国行政处罚法》，标志着听证制度在我国的确立。但是，作为一种新生事物，此项法律自实施至今，在适用案件范围、听证主体、具体操作及有关配套法律方面仍存在着咨询题，致使行政处罚的具体实施过程中，“一言堂”现象还是普遍存在，公民、法人等法律主体未能真正有效地利用此项法律维护自己的合法权益。认为造成这些咨询题的原因包括：传统观念和行政人员自身观念的束缚、行政机关案件调查人员素养低、行政处罚听证程序的各项配套制度别健全及公民、法人等法律主体听证权利意识淡薄等。针对这些咨询题，认为应当从以下方面入手完善此项法律：完善有关法律法规、提高行政机关执法人员素养、加大普法宣传力度、建立和完善各项听证配套制度、加强对听证制度本身的研究、营造适合中国本土法律资源的法律文化氛围。行政处罚听证制度顺应了市场经济和民主政治条件下行使国家行政权的世界潮流，必将随着我国市场和民主政治的进展显出蓬勃的生命力，也将为行政工作带来新的契机。 一九九六年三月十七日八届全国人大四次会议经过了《中华人民共和国行政处罚法》，标志着听证制度在我国的确立。其中规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者证照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求凉快听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。 《行政处罚法》颁布实施后，全国各地各级行政机关先后作出了一系列有关行政处罚听证制度的规定，对听证制度在行政处罚中的具体适用起了重要作用，但是，行政处罚听证制度怎么说是一项新事物，行政机关在适用听证程序时别同程度地存在着一些咨询题，需要别断地去完善。 一、处罚听证制度中存在的咨询题 （一）听证范围的界定别明确 对需要进行凉爽听证的项目规定过于单一、缺乏弹性，别能习惯保障公民权益和各市场主体权益的需要。我国《行政处罚法》规定，惟独“责令停产停业、吊销许可证或者证照、较大数额罚款等”适用听证程序，而对公民妨碍更大的，譬如刑事和行政拘留等，则别在听证之列。 （二）行政听证的主体存在的咨询题 1、对于机构的独立性的咨询题。依照职能分离原则，主持听证和做出裁决的别能是同一机构的人，但目前各地实践当中多由行政部门的工作人员来主持听证，有的案件调查人员所在的科、所对暂时制定某人负责主持，如此就别能彻底保障当事人的权益，听证的公正性面临质疑。依照我国的现行法律规定，行政听证的组织者，普通算是行政决定者。行政听证的参加代表，也都是由同一行政决定人选出和指定，行政听证凉快的场所、程序，也单方面由行政决定人决定，如此既别利于行政机关主持听证的公开性，也别利于增强听证会的实际效果。从长远来看，我们认为应建立特意的听证机构，尽快实现从听证组织机关实施内部分离制度到建立职能分离的听证机构的过渡。 2、对于听证参加人的咨询题。设立听证程序的目的算是提供一具相对中立的环境让当事人充分发表自己的看法和意见。听证主持人在法律地位上应具有独立性，应当保持中立，以公正的形象给当事人和案件调查人员平等的地位和权利，双方针对案件的事实与证据进行质证与辩论，从而为案件的公正处理打下良好的基础。并且，听证的其他参加人的挑选出应确保公平，听证参加人选的合理确定关于保证听证会上各方意见的公平表达来说至关重要，听证参加人别再采取内定的做法也使得它与征求意见会、论证会等其他形式区别开来。“如其别能处于比较超脱的地位，势必难以客观公正的评判是非，整个听证徒有公正的面纱而实为骗人的闹剧”。而我国目前的行政听证参加人的规定比较粗疏，直接利害关系别够明确，听证证件人与案件调查人员共同审咨询当事人，违背了听证的最终目的。 （三）听证具体适用中存在的咨询题 1、履行听证告知义务方式简单。听证告知要紧有口头告知、谈话告知、书面告知三种方式。目前行政机关要紧是由案件调查人员或其他人员以口头或谈话方式告知当事人有关事项。这两种方式尽管方便、快捷，节约了大量的人力物力，但
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是都别够正式，无法留下书面材料以证明行政机关什么时候告知了当事人，留下了证据的隐患，一旦发生争议，行政机关全然无法证明自己履行了告知义务，势必会处于被动状态。 2、听证会不过一种形式，一种摆设。“阳光是最好的防腐剂”，听证程序是行政官员滥用职权的克星。但就目前的听证会而言，“人治”思想意识的束缚还是严峻，有的地点听证笔录及有关的证据材料在行政处罚决定中全然就没有发挥一点效力，当事人的各种意见也没有加以思考和采用，最后彻底是有关领导的一句话就作出处罚决定。而当事人依然按照法定程序向上一级行政机关申诉或向人民法院起诉，全然就未能达到增强行政效率，让当事人陈述自己意见，息争销诉的目的，反而会增加行政成本和开支，落低执法效率与水平。在法制日益健全的
今天，要依法行政，依法处罚就必须完全消除“一言堂”，真正发挥听证程序的作用。 3、别遵守法定程序，浮现听证本身的程序违法。目前浮现的一些听证本身的程序违法要紧表如今：行政机关关于适用听证程序的行政处罚案件作出决定前没有告知当事人听证权；当事人在法定期限内提出听证要求，行政机关并别受理，别组织听证；听证主持人在听证会正式开始前未征询当事人是否申请回避；听证会结束后未征询当事人是否作最后陈述。听证程序属准司法性质的程序，不少方面基本上按照司法程序近似的步骤与办法进行的。听证本身的程序违法直接法律后果是听证没有法律效力，更别用说行政处罚决定了。 （四）行政处罚听证证据存在的咨询题 1、案件调查人员马虎行事，别注重收集证据，在听证中处处被动。在案件调查过程中，调查人员对证据的收集没有引起脚够的重视，对许多重要的关系到案件本身的证据都没有进行收集。在面对当事人的代理人，特别是精通法律、熟悉司法程序的律师时，经常被咨询得哑口无言、极其狼狈。这别仅有损行政机关依法行政的形象，而且令人对行政机关的执法水平产生怀疑。 2、一些听证主持人员、案件调查人员对听证程序中的举证责任认识别清，要求当事人负举证责任。《行政处罚法》明确规定听证过程中行政机关案件调查人员负举证责任，应就案件的事实及其即将作出的行政处罚提供相应的事实和法律依据，所实用来证明案件事实的证据都应当在听证会上经过当事人的质证和辩论。案件调查人员应当提供脚够证据来证明其什么原因做出如此的行政处罚，而当事人没有举证的义务，能够举证也能够别举证。 二、造成行政处罚听证制度咨询题的原因 （一）传统观念和行政人员自身观念的束缚 “冰冻三尺，非一日之寒”。在我国如此一具缺少法治传统的国家，“重实体、轻程序”的现象可谓源远流长。“中国几千年的封建社会形成了重人治、轻法治的政治传统，结果必定是只注重目的，别思考过程，从而导致执法过程的随意性成为中国法治的一大顽疾”。长期以来，我国对程序法价值的认识陷入了一具误区，认为程序法不过实体法的工具，程序法的目的旨在与实体争议的视线，而没有认识到程序的独立价值和本身的正义性。尽管，这几年我们行政机关在执法过程中“程序正当”与“实体相当”相提并论，尽管我们国家提出了行政机关要依法行政，执法守法，但是几千年的法治思想传统和建国后几十年的执法实际，加之广阔行政执法人员素养别高，使得行政机关在执法过程中仍然是对程序方面注意别够，“重实体轻程序”仍然是行政机关执法实践中的一大顽症。 （二）行政机关案件调查人员业务素养低 行政机关案件调查人员业务素养低，对新的法律法规别熟悉，法律意识淡薄，程序意识几近于无。大多数的行政案件调查人员，整天忙于日常的业务工作，很少有时刻来进行业务知识和法律法规的学习，关于国家最近颁布的法律法规全然就疑惑，即使知道了解也很少。关于和自己的业务工作联系别是很紧密，别经常使用的就别关怀，也别学习，有些甚至别知听证为何物。行政机关工作人员尚且这样，更别用说老百姓了。 （三）行政处罚听证程序的各项配套制度别健全 行政处罚听证程序的顺利进行，要依靠各项配套制度的相互作用才干完成。一具合理的听证程序，必须有完备的制度体
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系。它包括通知制度、公开制度、回避制度、代理制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督机制等内在的制度体系。而目前我国这些制度还很别健全，有些制度，如物质保障制度。尽管《行政处罚法》上明确规定：“听证程序所需经费由行政机关承担”，但在实践中常因行政机关经费别脚而无法履行或大打折扣；有些制度，如主持人制度，由于法律规定过于简单笼统而在实践中难以把握；甚至有些制度，法律上全然未作出规定，如监督机制。这些都导致了听证程序无法进行。 （四）公民、法人等法律主体听证权利意识淡薄 听证程序是一项旨在保障公民、法人等法律主体合法权益的法律制度，它的正常运转，除执法人员的努力外，更需要公民、法人等法律主体积极主张权利。而我国目前的实际事情是公民、法人等法律主体意识极为淡薄。他们别想听证，别敢听证，别要听证，在有权听证时放弃听证，导致“立法上是先进的，但作为这一制度的直接受益者——将被处罚的公民、法人却别领情”的怪现象。这些观念的形成，一是由于我国是受官本位思想妨碍极深的国度，百姓别敢对他们的“父母官”进行直接的抗辩与责难。二是由于行政机关手中拥有着很大的行政权力，公民法人对其有畏惧感，别敢也别愿得罪行政机关，因而别愿诉诸于法律正当程序。 三、行政处罚听证制度的完善 （一）完善有关法律法规 我们要完善已有的法律法规，使之更具体更完备，更具可操作性。别仅要在《行政处罚法》中对听证的各项配套制度作明确具体的规定等，还要对有关行政处罚法规、地点性法规、规章等进行修改和完善，使之于行政处罚听证方面的规定相吻合。此外，还应在各地行政机关判定的行政处罚听证法规的基础上，总结使用中的经验和教训，逐渐形成一部统一的行政机关行政处罚听证法规，确保公民听证权的实现。 （二）加强学习，提高行政机关执法人员的素养 听证对行政执法人员的政治素养、业务素养等提出了更高的要求。要加强行政机关执法人员的政管理论学习和职业道德教育，提高行政执法人员的政治素养。要办好业务培训，提高行政执法人员的业务素养。加强行政执法人员对有关法律知识的学习，提高行政执法人员的法律素养。要求全体行政执法人员仔细学习行政治理方面的法律法规，加强对《行政处罚法》的学习，能够特意就听证程序组织广阔执法人员进行培训，使他们明确我国引入听证制度的重要理论和现实意义，弄清晰听证程序的具体操作步骤及注意事项，以承担日益提高的执法水准要求。 （三）加大普法宣传力度 经过宣传法律法规，使公民都知道听证是如何回事，消除他们别敢听证的顾虑，在行政处罚过程中，当事人就知道怎么正确行使自己的权利，敢于拿起法律武器来维护自己的合法权益，正确表达自己的意见，对有关的实事、证据、法律依据进行质证、辩论，听证会后对处罚也会更容易同意、受理、心服口服，减少事后的行政复议与行政诉讼的发生，提高行政执法的效率，为行政执法水平的整体改善打下一具良好的群众基础，制造一具有利的执法环境。 （四）建立和完善各项听证配套制度 要完善我国法律上已确立的制度，如通知制度、公开制度等，使其更具可操作性；要加快建立和完善执法中急需而又为听证运转所必需之制度，如主持人制度、物质保障制度、监督机制等。 主持人制度是行政处罚听证运转的组织核心。完善主持人制度，必须从法律上对听证主持人的条件、资格取得、职权职能、法律地位等作明确规定。听证主持人应具有律师资格和一定行政工作经验，经过有关考试与考核，并应享有指挥听证程序进行和作出建设性的处罚决定的权利，逐渐形成一种有特意机构考试考核、选拔任命等的治理模式。固然，这要随我国整个法制进程而逐渐进行。 物质保障制度是行政处罚听证运转的必要物质基础。要从财政上赋予行政机关强大的支持，才干保证执法中别为所谓正当需要而滥用权力。建议在行政执法办案中设立专款来推行该制度的运转，同时别仅限于听证的组织实施，还应用于宣传教育、人员培训、构建必要的物质设备等。 监督机制是行政处罚听证运转公正合理的保障。要建立对违反听证程序规定，应当听证而别进行凉爽听证，或进行凉爽听证而别按法定步骤进行，或者在听证中闲置或剥夺听证当事人及其他听证参与人合法权利等违法听证程序规定的惩戒制度，追究违规人员的责任。要逐步形成一种包括司法审查、执法检查、执法监督、行政督察等在
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行政处罚听证制度缺陷问题调研报告
