PPP项目第三方监管机制初探
陆鑫①LU Xin；尹贻林①②YIN Yi-lin；王翔②WANG Xiang
【摘 要】摘要：近年来，我国各地PPP项目进行得如火如荼，随着PPP模式的推动与发展，PPP项目监管问题不断引起争议，传统PPP项目行政监管、履约监管、公众监督三大监管方式，难以为PPP项目全生命周期保驾护航。究其原因，PPP项目监管机构冗杂、监管体系不清等是主因。为解决上述问题，本文研究并构建了适宜我国现实情况，基于PPP项目全生命周期视域下的第三方监管机制，以期从监管的角度提升PPP项目的整体绩效。 【期刊名称】价值工程 【年(卷),期】2018(037)023 【总页数】4
【关键词】PPP项目；第三方监管机制；问题
0 引言
PPP项目的发展进程中，一些不合规不合理的现象频发涌现，而PPP项目传统的三大监管方式：履约监管、行政监管、公众监督，不可避免的存在一些漏洞，并且在实践过程中，出现了诸如兜底协约、蓄意伪造、政企共谋与核心信息隐匿等PPP问题，造成项目前期设计失控、采购社会资本失衡、建设期间失信，或将造成运营和移交阶段项目的失败。PPP项目全生命周期的实践中，监管问题频发表现为监管主体冗繁、监管权责扯皮，监管效率低等。
围绕上述问题，本文探索基于PPP项目全生命周期视角下的第三方监管机制研究，以作为新的监管力量对监管不足及缺陷进行补位和完善。本文提出“PPP项目第三方”是独立于项目直接缔约各主体的独立机构，实践中表现为人民政
府或国有资产管理部门新设下辖机构或直接委托市场化运作的专业服务机构。
1 PPP项目监管需求分析
PPP项目暴露出的诸多问题呼吁着PPP项目的规范化的需求，加强监管无疑是最直接有效的手段。无论是从学术视角出发，还是现行政策文件表明，监管逐渐成为PPP项目发展的重点工作。王守清，刘婷[]等学者认为我国应该加强PPP项目监管，积极发挥独立的第三方咨询机构的作用，完善政府的决策机制，保障社会公众的利益。在PPP项目全生命周期运作过程中出现诸多监管的问题，具体表现在以下几个方面：
1.1 现行政府监管主体多样，监管内容繁杂
PPP项目在全生命周期内，监管主体众多、多样。项目立项阶段需要财政部门、发改部门、审计部门以及住建部门、国土资源部门、环保部门等主管部门。监管主体的多主体性，导致PPP项目在某些环节存在重复监管，有些地方存在缺乏监管的现象。由此可见独立的第三方监管的作用至关重要。 1.2 监管周期冗长，监管漏洞频现
PPP项目合作期限通常都是10年以上，即PPP项目的监管周期也较长，通常是20-30年。监管的重点不仅仅是项目前期项目准入监管、项目建设，运营期的绩效监管更是不能忽视的。实践中曾出现某PPP项目在前期的5-10年内的运行处于较为良好的状态，但是，随着经营期走过了最初的10年，由于政府部门人员的更迭等原因，监管人员在没有专业咨询人员协助的情况下无法对曾经签订的文件内容形成充分的认识并参照执行，使得在运营管理中暴露出很多问题。
1.3 监管手段单一，监管能力有限
目前PPP项目的监管方式较为单一，导致监管的力度不够。而监管机构对于PPP项目涉及到的十九类项目专业性方面也是能力不够的。而单纯依靠政府的行政能力监管也是存在弊端的，需要专业第三方机构进行监管。 1.4 PPP模式实践的现实需求，政策导向和法规指引
2015年9月16日召开的国务院常务会议要求，对于国务院各项政策措施的落实，将通过第三方机构来全面评估，提供客观、公正的评估结果，实现外部有效监督。同时，曹远征[2]认为，PPP模式指的是政府和民营企业间的合作关系，针对于PPP项目监管的问题，应该采用第三方监管的模式。
2 PPP项目中的第三方监管研究
2.1 PPP项目中引入第三方监管的必要性
基于目前现有PPP项目政府监管部门的局限性，第三方监管在理论上的支持性，采用第三方监管现实中的推动性以及引入第三方机构在政策上的引导性，PPP项目第三方监管的构想应该从理论变为现实，从政策引导到具体实施。 从现行政策的角度，目前我国基本建立自上而下的行业主管部门的监管模式，同一产业通常由多个监管主体进行监管，多部委纷纷出台政策文件加强地方监管，规范央企作为社会资本参与PPP项目的债务风险。国家各部委不断规范PPP项目的实施，加强对PPP项目风险防范和监管工作，纠错揭弊，监管逐渐成为PPP项目发展的重点工作。
从学术研究的视角看，PPP项目监管中，叶晓甦[3]明确提出建立综合独立的监管机构参与全过程监管，并根据所监管项目的数量规模在能源、交通、通讯、人文类基础设施等领域分别设置综合独立的监管部门并进行全过程监管，并提出引入第三方机构。唐静玉[4]主张在PPP模式公共租住房项目中建立独立的第
PPP项目第三方监管机制初探
