土地征收制度改革的基本选择——保障农民土地权益

土地征收制度改革的基本选择——保障农民土地权益

作者：何立胜

来源：《中国浦东干部学院学报》 2012年第3期

何立胜

（中国浦东干部学院教学研究部，上海201204）

摘 要：土地征收是农村土地转换为城市土地的方式，又是具有中国特色的土地所有权转化方式，征地既是城乡土地利用空间的转化，又是土地所有制的转换。围绕征地，频繁发生的“侵权”与“维权”双方一直在博弈，甚至衍生出暴力冲突。征地制度关系地方政府城市扩容的土地资源与农民的生计，如何通过对现行征地制度改革，实现GDP增长与民生改善，城市发展与农民权益保障的兼容，需要探讨进一步完善与促进土地集约利用、优化配置、收益分配公平的制度安排。

关键词：土地征收制度；农民土地权益；改革

我国《宪法》规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”法律还规定，没有经过法定的批准程序，农用地不能任意转为建设用地，耕地实行更严格的管制，不能任意转为其他土地用途。即目前农村建设用地的取得途径完全是非市场化的。无论宅基地、企业用地或公共设施用地的取得均是以申请批准方式获得，以非市场化方式取得土地使用权是唯一途径。

一、政府主导型的征地制度及其特征

现行的土地征用制度与政策是伴随着土地使用制度改革而逐步形成的。一方面土地配置的市场化促进了公开和竞争有序的土地市场环境逐步形成，为城市建设与房地产市场的健康发展提供了资金支持，满足了城市基础设施建设与改善城镇居民住房条件的需要：另一方面土地使用权的物权化为城镇住房商品化提供了前提，土地配置的市场化为征地制度改革创造了条件，有力推进了征地制度改革。中共中央十七届三中全会决议要求“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制……按照同地同价原则及时足额给农村集体和农民合理补偿……”“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农民集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”因为集体建设用地使用制度改革严重滞后，目前集体土地仍以非市场方式配置和取得，产权权能严重受限，不仅所有权权益不清，使用权能不明，而且集体土地，特别是建设用地的取得途径完全是非市场化的。无论宅基地、企业用地或公共设施用地的取得均是以申请批准方式获得。正因为如此，使得集体建设用地呈现如下特征。

第一，征收是农村土地转换为城市土地的方式，是具有中国特色的土地用途调整方式。我国宪法规定：城乡两类土地所有权不同，土地所有权禁止买卖。城镇化所需要的城市国有土地只有通过征收集体土地才能转换为城市建设空间，所以，征地既是土地所有制的转换，又是城乡土地利用空间的转化。基于现实法律规定，城镇化中土地征收是必须的，差别只是征多征少，补偿高或低。在城镇化中土地征收过程中，只要征收土地补偿价格与市场交易价相同，征收、

征购与购买的区别就在于是不是强制。等价征收虽然不属于自由买卖，但也不存在从经济上剥夺农民的问题，只是形式上的非平等，只有非等价征购或征收时，才存在着利益剥夺问题。而集体建设用地的取得途径的完全非市场化，无论宅基地、企业用地或公共设施用地的取得均为申请批准方式。这种方式在该集体经济组织内部是大体适宜的，一旦超越该组织体内部，进入市场，则违反了市场交易平等、自主的原则。因为现行集体建设用地产权制度的非市场化缺陷，导致农村建设用地的取得途径（地方政府作为土地一级市场垄断的供给者，通过低价征收农村集体所有土地，再以高于征收拆迁补偿费用多倍或几十倍的价格转让给房地产开发商）的垄断性、排他性，这种非市场化方式导致了集体建设用地征用的基本特征是“实施强行征地、权益保障低”。这反应了公权力在征地困局中的常态化失范，反映了经济增长重于农民权利保障已成一些地方政府的价值追求。

第二，农村土地征用具有很强的政府主导性、计划性。国城乡二元的土地制度衍生出了土地市场——政府二元身份与产权二元主体的叠加，形成了一个供地主体（政府）和一种交易产权（政府垄断市场）的特殊制度。政府二元身份：一是指中央政府代表所有权、行使市场管制权，地方政府代理使用权、行使经营权；二是指地方政府行使二元职能，既具公共职能，又具经营职能。产权二元主体：一是指国有土地产权的二元主体，即中央政府代表所有权，地方政府享有使用权、经营权；二是指集体土地产权的二元主体，即村民委员会代表所有权，村民享有土地使用权、经营权。而农村集体组织并不拥有完全意义上的集体土地产权——农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权是有限的，尤其是缺乏对农村集体土地使用权的处置权，从而导致农村集体所有土地无法直接进入土地流转市场。地方政府每年占用耕地数量，须经国务院和省级政府计划审批，地方政府每年进入非农建设使用的土地，由中央政府以规划指标控制，使得地方政府以征用方式获得的农村土地进入市场，却不反映集体土地所有权的市场价格。而地方政府投放城市建设的土地，一部分是计划确定价格，即以协议和划拨的非市场方式供应，一部分以“招拍挂”的市场方式供应。尤其是现行的《土地管理法》把征地扩大到新增建设用地都要先转为国家所有，征地补偿还是维持计划经济时代的地价制度，补偿费用由政府定，不是市场价，从农民身上拿走了巨额的财产性收入。土地管理上以高度集权为主要特征的行政审批制度，为土地征收腐败提供了条件；由于信息不对称等原因，造成了很多规划、计划脱离了社会的现实需要，使得农村集体建设用地大量进入市场，处于计划与市场之间的灰色状态。政府对建设用地指标的计划控制，造成地方经济发展中的土地供求失衡，不反映集体所有权价格的政府得地方式，造成农民土地权益受损。因为，政府独家供地方式，使原有集体土地拥有者和最终获取土地的城市使用者之间进行交易的机制被阻断，城乡建设用地市场被人为分割。地方政府征地和供地的方式采取了“双轨制”：行政划拨、“协议”出让与市场机制拍卖；利用“剪刀差”实施财富的再分配，即通过强制性的征地拆迁，以非市场价格的补偿，从被征地农民那里转移财富，在城乡之间形成城市化初次分配的“剪刀差”。

第三，征用土地增值收益的归属问题。马克思在古典经济学的基础上所创立的地租地价理论，要求产生的级差地租进行合理分配。世界各国在土地增值归属的制度区分上泾渭分明，属“涨价归公”和“涨价归私”的都各有众多国家，并有相应的完善办法给予配套。如“涨价归私”的，政府有增值税分割部分增值；“涨价归公“的，政府对增值有变相补偿。在我国，土地增值主要是在城市开发和建设过程中，由农用地转为建设用地产生的。土地用途改变，即由农用地转变为建设用地引起的增值，这种增值：一是由公共部门编制并发布实施的土地利用总体规划与城市规划决定的；二是由基础设施的改善所引起的增值，而基础设施投资和建设的主体是政府和公共部门：三是由土地资源总量有限、资源稀缺等因素引起的增值：四是于投资增加、土地利用效率改善所引起的增值。上述情况产生的增值，即不能归属完全实施”涨价归公”，也不能归属完全实施”涨价归私”，需要兼顾国家与个人利益。城镇化中的土地征收，只要征收土地补偿价格与市场交易价相同即等价征收，虽然不属于自由买卖，但也不应存在从经济上剥夺农民的问题。

中国特色的征地制度改革，即征地改革，要同时保护社会和产权人的权益，实现各方利益均衡。但在现行土地制度下，征地过程中对被征地农民按土地原用途进行补偿，土地增值收益主要归市、县政府。地方政府，一方面用低地价补贴基础设施建设，等于为基础设施建设融资，改善本地投资环境：另一方面垄断土地一级市场，控制二级市场，并通过招、拍、挂获取土地增值收益，增加地方预算外收入。当农民耕地转化为建设用地时，政府征用之价格往往偏低，且土地出让的收入一部分归村、社集体，一部分归农户。在城市，政府从农村征用建设用地之后，又高价出让给用地单位，因此高额级差地租形成的巨大土地收入为地方政府所有。城乡居民收入差距之所以继续扩大，把农民排除在土地增值收益之外是一个重要原因。农村土地交易权的缺失与农地交易补偿的非市场化，加上城乡二元土地制度与财产体制的不公平性，造成同样地段的城乡房屋拆迁补偿标准迥然不同。加上政府对土地一级市场的垄断，使得土地征用过程和由此产生的补偿对农民极为不公平，造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益，也不能将自己的土地直接投放市场。他们所获得的土地补偿只与这些土地被农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于作为建设用地的价值，这种土地收益分享的极大差异产生了不公平。城乡土地”双轨制”的价格与”剪刀差”，侵蚀或剥夺了农民的土地权益。迄今未建立有效的机制使农民能有效地保护对于自己权利的侵犯，这就进一步加剧了农民土地权利的弱化。

第四，城市化与征地挂钩。世界各国的经验表明，土地所有权是可以分割的，最终所有权与实际经营权或使用权可以相分离，而城市化并不以土地征收为前提；而在我国，农村土地城市化必须经过征收程序，完成从集体所有到国家所有的产权属性的变更或转变。将城市化与土地征收捆绑在一起，这极大地扩展了政府的土地征收权力，由此形成了以土地城市化为特征的政府主导城市化进程的模式。在改革开放初期，国家鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业，农地进入集体建设用地市场的通道一直畅通，前提是农民用于工商业建设的土地使用权得到法律的认可与保护。1987年的《土地管理法》明确规定，允许农地进入非农建设，只要符合乡村建设规划并得到县级政府审批，就可以从事农民住宅建设、乡镇企业建设、乡村公共设施、公益事业等乡镇村建设；如果全民或城市集体所有制企业同村集体经济组织共同投资举办联营企业，既可以征收，也可以由集体经济组织按协议将土地使用权作为联营条件，而城镇居民在县级政府批准后，也可以使用集体所有的土地建设住宅。直到1992年，国务院才出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，逐步关闭了集体建设用地市场，集体土地必须先征为国有土地，再经出让后才能作为建设用地。换言之，政府开始垄断了城市化进程中的农地使用权交易。1998年修订的《土地管理法》进一步将征收成为一切建设活动获得土地的唯一途径。其第63条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。1999年，国务院规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。”与此同时，各省市相继建立了土地储备制度，其中大部分储备土地来自对农村土地的强制征收。上述政策极大压缩了集体建设用地的空间或余地，几乎完全遏制了农村通过市场主体实现自发城市化的路径选择，从而也剥夺了农民自发利用土地资源分享城市化收益的权利，同时也极大地推进了各级政府的“征地冲动”，形成了政府主导城市化进程的发展模式。1982年宪法第13条规定，只有“为了公共利益的需要”，才能征收私有财产。2011年新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条列举了五类“公共利益”，其中并不包括住宅、工厂与商业等多数城市化建设项目。既然城市化建设不符合宪法意义上的“公共利益”，政府一般就不能以城市化为由动用征收权。

二、现行土地征收制度引致的问题

由于目前集体土地仍以非市场方式配置和取得，产权权能严重受限，集体土地所有权益不清，不仅收益的定量化难明确，而且收益中如何与土地使用者进行分割均很模糊。甚至土地使用的各种权能、使用时限等也无界定。这种情况在本集体经济组织内部没有问题，而一旦要进入市场，不仅违反市场原则，会导致地方政府随着城镇化、工业化进程加快，在一定程度上忽略、漠视征地法律程序，造成耕地快速减少，牺牲农民利益，甚至出现“伪城市化”等问题。