国际反腐败的理论与实践
何 增 科
1．腐败是当今世界的一种公害。目前国际上关于反腐败的理论研究有那些代表机构和人物呢？
腐败与公共权力相伴而生，历史久远。在当今这个全球化和信息化时代，腐败已跨越国界，成为一种世界性公害，引起人们的广泛关注。反腐败的理论研究日趋深入。在反腐败的理论研究方面，比较有代表性的机构有透明国际（Transparency International， TI），世界银行和联合国开发计划署等国际组织和国际非政府组织。它们都设有专门的腐败研究机构，拥有一批具有国际知名度的研究者，如丹尼尔·考夫曼、杰里米·波普及透明国际主席彼得·埃根等。其中特别值得一提的是透明国际。它作为一个民间的和学术性的国际非政府组织，从80年代以来每年定期公布世界各国清廉指数，并定期发表反腐败研究报告，同时还积极参与或协同组织各种国际性反腐败研讨会，在国际反腐败领域享有很高的声望。这些国际组织研究的重点是测量各国腐败程度提供投资风险参考，同时为各国提供反腐败的政策工具，因而具有很强的实用性。美国、英国等西方国家一些大学有一些颇有造诣的学者，如阿诺德·海登海默、苏珊·罗丝——艾克曼、迈克尔·约翰斯顿、罗伯特·克利特加德、冈萨·缪尔达尔等学者，他们对腐败的原因、影响、控制腐败的措施等问题进行了全面而深入的学术研究。美国交易出版社1989年再版的《政治腐败手册》是一本汇集了众多有影响观点的腐败研究论文集，具有较高的学术价值。近年来《国际社会科学季刊》和英国《政治研究》等国外杂志先后组织了政治腐败问题研究专辑，发表了一批高质量的论文。由清华大学廉政研究室翻译的透明国际2000年版研究报告《制约腐败》，提供了一个反腐败的政策工具箱，对于实际工作部门具有较高的参考价值。同时在联合国、世界银行和透明国际的倡导下，每两年一次的国际反贪污大会到2009年已经召开了十三次大会，为各国政府反腐败官员、专家学者、公民社会组织、新闻媒体记者、企业家等关心反腐败工作人士提供了一个定期交流思想、分享经验的平台。透明国际、世界银行和联合国开发计划署开办的有关网站也提供了一个反腐败的信息交流平台。世界银行、联合国开发署通常在自己的官方网站上将腐败与治理放在一起来介绍相关研究成果。世界银行研究院受一些国家邀请还对这些国家的腐败与治理状况进行了诊断性调查和研究，提出了富有价值的改革政策建议。
2．公众对反腐败的理论研究具有浓厚的兴趣。能否简单地介绍一下国际反腐败理论研究的一些有影响的观点？
这是一个很大的题目，我尝试着简单地做一个介绍。
首先就腐败的危害而言，有三种观点很有影响。一种观点认为，腐败的猖獗意味着国家失去了自主性而被经济寡头所俘获成为他们追求利益最大化的工具的理论即“国家捕获”(State Capture)理论。国家被捕获意味着国家不再能够以公共利益代表者身份出现而公正地履行公共管理职能，国家的权威受到人们的深刻质疑。还有一种观点认为，腐败的盛行表明国家缺乏来自社会力量的有效制约因而肆无忌惮地攫取社会财富从而成为一种“掠夺型国家”（Predatory State）。国家沦为劫掠者，和强盗无异，人们对国家的反抗也就是正当的了。第三种观点
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认为，腐败的猖獗意味着国家成为一种“软政权”(Soft Government)，法律和秩序受到普遍的违犯，国家无法行使有效的管理权能。
其次，就腐败流行的原因而论，有八种观点比较有影响。它们是：政府对市场的行政干预和管制导致寻租活动高涨和腐败的猖獗；缺乏制约和监督的权力易于导致腐败；现代化过程加剧了腐败；伦理价值扭曲助长了腐败；公民社会和国家力量对比失衡造成腐败；低薪诱发腐败；腐败行为的低成本和高收益促使人们选择腐败；权力委托——代理机制中激励和监督机制缺陷诱发腐败这八种观点从不同理论视角、不同侧面揭示了腐败的成因，各有其理论功用。
第三，就控制腐败的政策选择来看，民主化、市场化、现代化代表着各种政策倡议的主要方向。提倡民主治理是控制腐败方面一种影响很大的观点。民主治理同时也是善治，它强调参与性、透明性、回应性、责任性、效率、包容性等原则。其中参与式民主和决策过程与结果的透明性成为呼吁依靠民主治理反腐败的学者的强调的重点。提倡民主治理要求建立使民主运转起来的各项基础设施和基本制度，同时要不断深化民主。2002年联合国开发计划署发表的《人类发展报告》就是专门探讨如何在一个分化的世界中深化民主问题。在国外许多学者看来，市场化是减少因政府过多介入经济活动而产生的各种寻租机会的根本途径，因此他们倡导通过市场化导向的经济改革和企业化导向的行政改革在国家和市场之间建立一种适宜的关系，新公共管理运动就是这一理念的集中体现。政治发展理论和发展行政学则强调实现政党制度的现代化，建立现代公务员制度，建立现代公共财政制度，采用现代高科技的管理技术和管理手段等，以尽量减少产生腐败的机会。实行这三类政策倡议究竟能否有效遏止腐败，目前在国际学术界仍是一个充满争议和疑问的问题。
3．能否再深入具体地谈谈国际学术界关于反腐败的政策建议问题？
应该说，许多国际组织都在提供或者推销自己的反腐败政策工具箱，使各国可以从中选择适合自己使用的政策工具。相比较而言，透明国际反腐败政策工具箱更加系统、成熟，理论基础也更为扎实，它建立在对各国反腐败相关做法和经验的深入分析基础之上，具有较强的可推广性。
透明国际倡导各国建设一个统一的国家廉政体系。它类似于一座希腊神庙，该庙的顶部有三个圆球，即“可持续发展”、“法治”和“生活质量”等，他们构成各国的廉政体系三大目标，国家廉政体系这个屋顶必须保持平稳才能保证这三个圆球不至于滚落下来，而国家廉政体系要靠八类制度作为支柱来支撑。这九类廉政制度支柱是：选举产生的立法机关；行政机关；独立的司法系统；服务大众的公务员系统；各类监督机构，如审计总署、监察专员、议会公共帐目委员会和独立的反腐败机构；地方政府；独立和自由的新闻媒体；公民社会和私人企业部门；国际行为者和国际行动机制等。每根制度支柱发挥支撑作用都需要相应的核心规则和实践来辅助，透明国际提供了这些规则和实践的“工具箱”。其具体内容如下：行政机关的核心规则是有关公私利益冲突的规则；立法机关的核心规则是自由的和竞争性的公平选举；议会公共帐目委员会核心规则是对高官的质询权；审计总署的核心规则是公开发布审计报告；公务员系统的核心规则是公共服务的道德准则；司法机关的核心规则是它的独立性；媒体的核心规则是能够获取信息；公民社会的核心规则是言论自由的法律保障；监察专员的核心规则是档案管理；反腐败机构的核心规则是拥有可执行而且被严格执行的法律；私人部门的核心规则是鼓励竞争的规则；国际社会的核心规则是有效的相互的法律或司法协助。这八类廉政制度支柱包括了以分权制衡为原则的横向问责机制，以及民主选
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举和社会监督为核心的纵向问责机制，他们共同保证政府向民众负责。这八类制度支柱及其核心规则均衡发展，廉政大厦才不会倾覆，三大目标的实现才有充分的保证。廉政大厦的基座是公众的廉政意识和相应的社会价值，只有公众意识和社会价值这个基础牢靠，整个大厦才能稳固。透明国际的上述政策建议框架表明，国家廉政体系建设是一项系统工程。透明国际主张各国应当根据本国的实际情况，结合国家廉政体系确定本国改革的轻重缓急，在充分讨论和达成广泛共识基础上，设计一个整体性方案，稳步推进反腐败制度建设的配套改革，使各项改革相互衔接，相互补充和相互强化。透明国际的上述政策工具箱是一种宏观的制度设计，比较适合于各国政府最高层和中央反腐败机构设计反腐败政策框架时参考。
南非学者罗伯特·克利特加德在《控制腐败》一书中根据自己多年的观察和实践，从委托和代理的分析模型出发，提出了自己的反腐败政策分析大纲。他所提出的控制腐败的措施包括如下几个方面的内容：（1）精选“诚实本分”、“能力强”的代理人：具体办法包括通过考察过去的记录、考试和利用外部诚实保障机制等多种途径筛除不诚实者和发现可靠的代理人；（2）改变对代理人的奖惩：具体办法包括增加薪水、奖励廉洁从政的公务员、提高惩罚的水平、增加委托人的处罚权、增强处罚的威慑性等；（3）收集分析情报、增加腐败被发现的机会：具体办法包括改进审计制度和情报管理制度、强化情报人员、善于利用第三者提供的情报、利用服务客户及公众提供的情报、改变举证责任使嫌疑人自己证明自己的清白等；（4）重建委托人——代理人——顾客关系，消除容易导致腐败的要素组合——垄断+自由处置权+不负责：在提供服务方面引入竞争机制；严格限定目标、规则和程序，使代理人分组工作，受到上级检查，将大的决定分解成小的任务，从而削弱自由处置权；职位轮换；改变组织的使命、产品、技术，使其免受腐败的影响；组建顾客团体，创立反腐败的压力团体；（5）改变对腐败的认识：利用培训、个人典型示范和教育项目；宣扬职业道德准则；改变组织文化等。这个反腐败政策分析大纲是一个中观层次的政策工具箱，适合于各个政府部门或各级地方政府领导人着手改变腐败状况时参考选用。
4．反腐败是一场严肃的政治斗争。反腐败斗争的成功需要正确的战略策略。国际学术界对于确保反腐败斗争成功的战略策略问题有没有什么讨论呢？
反腐败是一项勇敢者的事业，挑战有权有势的既得利益集团是要承担政治风险的，这种政治风险制约着改革的进展乃至成败。因此，确定正确的反腐败战略策略极为重要。世界银行研究院倡导采取一种包容性和参与性的反腐败斗争政策，并鼓励相关国家建立“国家参与者团队”参与研究制定反腐败策略。透明国际指出，反腐败的动力可以来自很多地方——政府不同部门、公民社会、私人部门、国际组织等，可以将他们凝聚在一起形成一个强有力的推动改革的群体。透明国际还提倡提高底层群众的反腐败意识，发挥政治领导人在反腐败方面的领导作用，建立强大的反腐败联盟等。一些学者也探讨了反腐败的战略问题，并提出了很有价值的建议。例如，克利特加德指出政策变革取决于政治支持，这既包括争取政治家的支持，也包括争取公众的支持。首先要寻求高层政治家和相关部门的支持让他们做反腐败斗争的坚强后盾。为此需要向政治家陈明反腐败对于赢得民众支持的重要性，向政府部门说明反腐败对于他们更好地履行本组织功能的益处，细心培育和维护这种政治支持与合作。其次要寻求公众的支持，为此要通过各种渠道广为宣传腐败的危害和政府反腐败的成效，要抓大鱼动真格，同时还要将公众组织起来使他们的利益制度化并与有关部门建立联系。他所提出的反腐败
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