城乡教师交流轮岗制度运行的困境与对策
马用浩，谷 莎
【摘 要】摘要：国家有关校长教师交流轮岗制度在实施过程中，遭遇城市学校不愿放走优秀教师、教师群体热情不高且适应困难、政策实施效果欠佳等运行不畅的困境。经济社会发展水平的城乡差距、政策的合法性危机、管理部门协调失衡以及执行权责的下移是出现困境的主要原因。建议通过提升农村社会发展水平、协调各方利益、改革和完善教师管理制度及配套经费保障体系、加强有针对性的培训等多种措施，来推动城乡教师交流轮岗顺利运行。 【期刊名称】北京教育学院学报（社会科学版） 【年(卷),期】2016(030)005 【总页数】6
【关键词】义务教育均衡发展；城乡教师交流轮岗；政策运行 教师专业化发展
促进义务教育均衡发展是进入21世纪以来我国在义务教育领域改革和发展的主要思路。义务教育的免费性和强制性使得国家的治理成为教育发展的主要推动力，因此，国家的制度安排和政策引导就尤为重要。教师是教育系统内重要的人力资本，农村教师队伍面临的结构性缺编，以及农村教师职业缺乏吸引力，农村学校教师“下不来，留不住”现象突出等问题，都成为政府通过推动教师交流轮岗以实现教师资源统筹配置的现实原因。
一、城乡教师交流轮岗制度的出台背景
自2002年以来，国家有关建立教师交流制度的政策相继出台。笔者通过对2002年至2015年期间相关政策文本的梳理，认为校长教师交流轮岗相关的政
策的出台可以分为两个阶段，分别是强调建立“交流”制度的阶段和强调在县(区）域内建立“交流轮岗”制度的阶段。 (一）2002-2010年：强调建立教师“交流”制度
2002年教育部发布的《中小学教师队伍建设“十五”计划》首次提出“建立教师交流制度”；2003年的国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》要求地(市）、县教育行政部门，“建立区域内城乡‘校对校’教师定期交流制度”；2005年的教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展若干意见》强调“建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务期等项制度”，政策的导向倾向于鼓励并引导城镇优秀教师到农村薄弱学校交流任教，通过行政力量推动教师交流，均衡城乡教师资源；2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》规定组织校长教师
交流是县级教育行政部门的职责，为下一阶段倡导的县(区）域内的交流轮岗中县级教育行政部门配置教师资源提供了法制保障；2006年教育部《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》要求做好大中城市和县域内城镇中小学教师到农村任教的工作，并提出“积极组织农村学校教师到城镇办学水平高的学校跟岗学习、进修提高”的要求，但跟岗和进修并不是农村教师从工作岗位的层面实现由一个位置向另一个位置的转变，因此农村教师并没有实现真正意义上的流动；2010年教育部《关于贯彻落实科学发展观 进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出了健全城乡教师交流机制，推动校长教师城乡、校际间的流动等要求。
(二）2010-2015年：强调在县(区）域内建立校长教师“交流轮岗”制度 1.“交流轮岗”的制度化初始阶段
2010年7月教育部出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年）》中明确提出“实行县(区）域内教师、校长交流制度”，将交流范围限定在“县(区）域”内，这是进入21世纪以来我国的第一个国家级教育规划纲要，是我国下一阶段教育改革与发展的元政策；2012年印发的《国家教育事业发展第十二个五年计划》中，在均衡配置义务教育教师资源方面，规定“县级教育行政部门统筹管理义务教育阶段校长和教师，建立合理的校长、教师流动和交流制度，并完善鼓励优秀教师和校长到薄弱学校工作的政策措施。”2012年国务院《关于加强教师队伍建设的意见》提出：“建立县(区）域内义务教育学校教师校长轮岗交流机制”，首次在相关政策文本中出现“轮岗”提法，意味着从制度安排中将农村教师纳入到和城镇教师平等交流的范围之中，并且岗位与岗位的轮换能够为交流教师发挥自己的专业特长以及教学特长提供平台；2012年教育部等多部门联合下发的 《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》中，用专门一节强调应该“建立健全城乡教师校长轮岗交流制度”。 2.“交流轮岗”的制度化与科学化阶段
党的十八届三中全会做出了“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行校长教师交流轮岗”的决策，对于义务教育领域改革具有重要的导向作用；2014年，教育部、财政部、人力资源和社会保障部《关于推进县(区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》是第一部关于校长教师交流轮岗的专门性政策文件，从交流轮岗的工作目标、参与的人员范围、方式方法、激励保障机制、人事管理改革、责任主体这几个方面做了详细的规定；2015年6月国务院办公厅印发的 《乡村教师支持计划(2015-2020年）》中，强调将“推动城镇优秀教师向乡村学校流动”，作为建设乡村教师队伍的组合拳之一。2014年和2015年相
城乡教师交流轮岗制度运行的困境与对策
