“农村土地承包经营权流转与纠纷仲裁管理培训班”
讲义
一、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法规介绍解读和重点难点分析
（一）《农村土地承包法》出台背景及内容解读 1、《农村土地承包法》出台背景
（1）保持农村基本政策长期稳定的需要。
总结我国20多年农村改革和发展的成功经验，家庭承包经营制度是最基本、最能调动农民生产积极性的政策。要使这项政策保持长期稳定，就必须上升到法律。为了保持政策的稳定性，针对各地土地承包期不尽相同的情况，1984年中央就明确土地承包期一般应在15年以上，生产周期长和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。1993年针对少数率先实行包干到户的地方第一轮土地承包即将到期的情况，中央又及时提出，为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长。之后，中央还多次强调要全面落实土地承包期再延长30年不变的政策。同时，制定了一系列政策规定保障农民的经营自主权，维护其合法权益。1998年，党的十五届三中全会决定提出，要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。从此，制定《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）的工作全面启动。
（2）适应农村市场经济发展新形势的需要。 党的十五大决定要全面加快农村社会主义市场经济的建设。作为市场经济体制，首先就要明确市场主体。经过20多年的农村改革和发展，我国2亿多农户已经成为独立的市场主体，形成了比较全面的土地承包关系。农村集体土地绝大部分承包给农民实行家庭经营，其余土地也采取了形式多样的承包方式。党和国家为不断加强对农村土地承包工作的指导，制定了一系列的方针政策，形成了比较完整的土地承包政策体系。其目的之一也是为了明确农民的市场主体地位，通过立法就能从根本上解决这个问题。
（3）切实保护农民土地承包经营权益的需要。从农村开始搞家庭承包经营到现在已有20多年，农村土地承包中的突出问题就是农民的土地承包经营权益在一些地方仍然不断受到侵害。主要表现为：随意缩短承包期、收回承包地和提高承包费；随意调整承包地，多留机动地；不尊重农民的生产经营自主权，强迫种植、强迫流转承包地等。侵害农民承包经营权益的责任人往往又是发包方和具有农村土地资源管护责任的村民委员会、乡镇人民政府等。为什么会这样呢？主要是对农民的土地承包经营权的认识存在偏差，认为农民承包集体土地，是管理与被管理者的关系，将家庭承包仅仅看作是集体经营的一个环节，没有把这种承包关系的确定作为党在农村的一项基本政策来认识。还有的将农民与集体签定的土地承包合同视为一般的合同，没有看到这种合同的特殊性，农民承包集体的土地，其承包期、承包方式基本由国家确定。农民作为农村土地承包的当事人，当土地承包经营权益受到侵害、寻求保护时，常常遇到权利义务界限不清，保护手段不够有力等问题。为了解决这些问题，一方面是要统一思想，提高认识，再则就是要以法律形式赋予农民长期而有保障的土地承包经
营权，规范承包当事人的行为，维护广大农民的合法权益。 2、《农村土地承包法》内容解读 《农村土地承包法》于2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过，自2003年3月1日起施行。该法共5章65条。第一章 总则。第二章家庭承包，下设：第一节 发包方和承包方的权利和义务，第二节 承包的原则和程序，第三节 承包期限和承包合同，第四节 土地承包经营权的保护，第五节 土地承包经营权的流转。第三章 其他方式的承包。第四章 争议的解决和法律责任。第五章 附则。
《农村土地承包法》的主要内容有四个方面：
（1）坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党在农村的基本政策。实行家庭承包经营符合我国的基本国情和农业生产的特点。我国人多地少，仍处于不发达的社会主义初级阶段。把农村土地承包给农民实行家庭经营，既能发挥我国农民勤劳智慧和精耕细作的传统，又能以土地为基础建立基本的生活保障，为今后长期发展提供前提和条件。家庭承包经营适应农业生产的特点，农户可以根据天气、环境、市场等变化和动植物生长发育状况，自主安排劳动时间，及时做出决策，保证农业生产顺利进行。家庭承包经营加上社会化服务既适应传统农业，也适应现代农业的要求。实行家庭承包经营，农户作为独立的市场主体享有充分的经营自主权、土地使用权和经营收益权。随着生产力的发展，土地的经营规模会逐步扩大，但这改变不了家庭承包经营的基础地位。世界主要发达国家发展到今天，家庭农场仍是占主导地位的农业经营形式。随着土地经营规模的扩大可以通过发育社会化服务组织来解决。《农村土地承包法》在总则中明确规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等承包方式。其它各章节都是围绕巩固和完善这个基本经营制度为中心展开的。
（2）赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。《农村土地承包法》的核心是赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。为了保持土地承包经营权的长期稳定，《农村土地承包法》一是明确了农民获得土地承包经营权的长期性。法律规定耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。二是明确了农村土地承包经营权的具体内容。法律明确规定了发包方和承包方的权利和义务，明确了承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿等。
土地承包经营权随着土地承包合同生效而产生，但又不同于一般意义上的合同。土地承包经营权是国家赋予农民的，期限、内容、效力、变更都是由法律予以明确规定的。这样规定，体现了党和国家始终把调动农民积极性作为制定农村政策的首要出发点的原则，是我们党始终维护农民根本利益，坚持“三个代表”重要思想的具体体现。可以说，土地承包经营权是国家依法赋予农民的基本权利，是绝大多数农民赖以生产、生活的基础。
（3）维护农村土地承包当事人的合法权益。农村土地承包当事人包括发包方和承包方，维护双方当事人的合法权益是立法的重点。对承包方违反法律规定的行为，发包方有权依法行使自己的权利，维护集体经济组织的合法权益。同时，发包方和国家机关及其工作人员、村民委员会和任何个人侵犯承包方的合法权益，承包方可以拿起法律武器保护自己。为强化对农村土地承包经营权的保护，特别是针对我国农业发展进入新阶段以来，农村土地承包关系方面出现的新情况，如不尊重农民的经营自主权，不顾农民意愿和市场条件，强迫改变种植结构、强迫农户流转承包地、收回外出务工农民承包地等现象，《农村土地承包法》规定：承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地，并对承包方全家迁入城镇落户的，全
家迁入设区的市、转为非农业户口的土地承包经营权问题作了规定。同时，明确规定了变更土地承包关系的条件和程序。
《农村土地承包法》高度重视农村妇女土地承包经营权问题。由于种种原因，农村妇女土地承包经营权受侵害的情况时有发生，有的出嫁女长期得不到承包地，有的妇女离婚后承包地无着落。对此法律都有明确规定。
（4）促进农业、农村经济发展，保持农村社会稳定。依法保护土地承包当事人的合法权益，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，归根到底是为了促进农业、农村经济发展和保持农村社会稳定。同时，《农村土地承包法》为保护耕地和其它农业资源，促进土地资源的有效开发和持续利用，从实现耕地等农业资源的永续利用和保护生态环境的高度，对承包土地的利用作出了相应规定。
（二）《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》内容解读
第九届全国人大常委会第29次会议审议通过的《农村土地承包法》，对保护广大农民的土地承包经营权，维护农村土地承包关系的长期稳定，具有重要意义。其对相关纠纷案件的正确处理，提供了更为细致和全面的依据。但对《农村土地承包法》立法精神的理解贯彻是一个系统工程，也需要一个过程。加之法律条文只能对大的原则进行规定，其不可能也无法对纷繁复杂的具体问题——给出指引，所以结合实践中存在的突出问题对法律进行更具针对性和操作性的司法解释势在必行。正是在这样的背景之下，历经两年多的起草过程，最高人民法院于1999年7月8日制定并公布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称为《解释》)。该解释自2005年9月1日起施行；施行后受理的第一审案件，适用本解释的规定。
《解释》的主要内容有四个方面： 1、受理与诉讼主体
(1)《解释》调整的农村土地承包纠纷范围
某一类纠纷是否属于民事争议，是否属于人民法院受理民事案件的范围，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第3条的规定来把握。其关键是明确该纠纷是不是属于平等民事主体之间因人身关系以及财产关系产生的争议。《解释》第1条第一款对此做了规定。
《解释》第1条第一款所列的农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷以及因地上附着物和青苗补偿费及放弃统一安置人员的安置补助费产生的分配纠纷应属民事受案范围，并无争议。问题主要集中在土地补偿费分配纠纷上。对土地补偿费分配纠纷是否应纳入民事诉讼范畴，审判实务中的争论较大。这在最高人民法院相关庭室对下级人民法院所作的答复中亦有体现。这些答复或者复函虽然不是司法解释，但在下级人民法院的司法实践中，其各自的影响却是客观存在的。 《解释》将土地补偿费分配纠纷纳入民事案件受理范围的考虑，主要有以下几点：第一、不动产征收行为是公法性质的行为，具有明显的强制性。围绕征收行为的合法性或者征收补偿标准产生的争议，不属于民事诉讼范畴，自不待言。但在判断土地补偿费分配纠纷是否可以纳入民事诉讼范畴的问题上，尚需考察争议主体之间是否是处于平等地位的民事主体。不能因此类纠纷可追根溯源至征收行为，就简单认定其不属于民事纠纷；第二、土地补偿费的补偿客体(或者说对象)是经征收而消灭的集体土地所有权。根据法律规定，集体土地所有权属于农民集体。立法所称的“农民集体所有”虽在本源层面具有浓厚的政治色彩，但决不能因此无视其中蕴藏的民法内涵。集体土地所有权经过征收而归于消灭后，必然要求土地补偿费的受益主体是丧失集体土地所有权的农民集体。只要承认集体土地所有权是一种所有形式较为特殊的私权利，就不能否定作为所有权主体的农民集体的受偿主体地位。农民集体是一
个集合概念，它是由众多自然人——即集体经济组织成员所组成。在此基础上，我们可以认为土地补偿费的受益主体是该集体组织内所有的集体经济组织成员；第三、集体土地所有权经由征收消灭之后，农民集体对该土地使用收益的权利亦一并消灭。农民集体所有的题中应有之意，就是使集体土地所有权真正成为惠及其所能达的最基层(农民)的实实在在的利益，这也是农民集体所有制度的终极关怀所在。而这一目的恰恰就是通过特定的“分配”形式实现的。毋庸回避的是，此种“分配”确实是发生在集体经济组织内部。随着经济的市场化和利益的多元化，个体的独立性得以突显和张扬。两者之间法律关系的属性由一元走向多元，即往往是平等与隶属并存。随着土地承包经营权之私权地位的确立，农民获得了与集体经济组织平等的主体地位，从此集体经济组织成员与集体经济组织之间的关系也就由传统的一元走向了多元。与此相适应，民法的调整领域也逐渐发生了变化，即由一般调整组织的外部关系向对组织内外关系进行全面调整的方向发展。由此看，仅以纠纷发生于组织之内外关系作为衡量争议主体是否处于平等地位的观点是站不住脚的。集体经济组织成员与作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组之间的“土地补偿费分配”，牵涉的无非是为数众多但各自独立的私权。由此引发的争议亦系私权益碰撞所致。当事人之间虽然具有外在的某种不平等性，究其实质仍属平等民事主体。农民集体所有的集体土地所有形式决定了这种分配纠纷必然应由私法调整。对相关争议，人民法院应当作为民事案件受理。否则，当事人的合法权益再无救济途径。因为农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组的“分配”行为，无论如何也不属于可诉的具体行政行为。离开民事诉讼制度的保障，作为集体土地所有权权利主体的农民集体的私利益就无法实现，作为集体组成员的农民个体的权益必然沦于无从救济的危殆境地。
集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应否受理的问题，《解释》第1条第二款做了规定。其理由是：第一、从民事诉讼层面说，诉权是以民事诉讼法和民事实体法为依据，并以根据民事诉讼法和民事实体法的规定可以某种方式纳入民事诉讼救济轨道的具体纠纷的存在为前提。但有了具体的纠纷，当事人并不必然享有诉权。这种衡量是通过《民事诉讼法》的规定加以明确的。如果《民事诉讼法》将某类纠纷排斥于民事诉讼救济途径之外或者设置了纠纷解决的前置程序，则当事人就不享有诉权或者诉权受到了限制。拓宽人民法院司法救济范围，为诉权之行使提供强有力支持的必要性，无疑是不应受到怀疑的。第二、本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地权利的保护目的，是通过切实落实《农村土地承包法》第18条和第19条确定的家庭承包原则和程序来实现的。其结果体现在农村土地承包合同的签订。而具体指导农村土地承包合同的签订，属于《农村土地承包法》第11条规定的由相关行政主管部门负责的本行政区域内农村土地承包及承包合同管理工作范围之内。在此之前，此类纠纷还不具有民事纠纷的可诉性。根据《民事诉讼法》第111条第(三)项之规定，此属依照法律规定应当由其他机关处理的争议，人民法院应当告知其向有关机关申请解决。
集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，《解释》第1条第三款规定，人民法院不予受理。土地补偿费作为集体土地所有权经由国家征收行为而归于消灭的补偿，应属农民集体所有。经法律规定的民主议定程序讨论决定用于分配的土地补偿费数额，属于村民自治范畴。将其别除于民事诉讼范围，符合技术事项例外原则。 （2）与农村土地承包仲裁的协调
“一裁终局”是《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）确立的基本制度。但该法第77条同时规定，劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷仲裁排除《仲裁法》的适用。其根本原因在于，这两类纠纷涉及的利益群体在立法政策层面存在特殊考虑和保护的必要性，而一裁终局的模式对此必要性显然不能提供基本的制度保障。所以，家庭承包合同当事人若依据《仲裁法》规定，约定发生一裁终局效力的仲裁协议，则属无效。结
合《农村土地承包法》第51条第二款和第52条的规定内容看，该法确立的仲裁管辖和司法管辖的关系是：或裁或诉、裁后再诉、二审终审。从体例解释的层面看，这两条是规定在整部法律的第四章(争议的解决和法律责任)，所以“一裁终局”模式不仅适用于家庭承包纠纷，也适用于其他方式承包纠纷。其用意在于通过拓宽仲裁管辖的纠纷范围以及纠纷解决方式的选择幅度，达到为土地承包经营权人提供最为充分的救济途径的目的。
然而，尽管《仲裁法》只将家庭承包纠纷排除于商事仲裁范围之外的原因，主要原因之一在于当时的其他方式承包还不普遍，尽管《农村土地承包法》将其他方式承包纠纷与家庭承包纠纷一并规定为可以申请农村土地承色纠纷仲裁机构仲裁，但从其他方式承包纠纷的性质看，并不具有《仲裁法》第77条作出排除性规定的特殊情形。而且商事仲裁实践中已经有管辖其他方式承包纠纷的案例。所以应当认为其他方式承包纠纷当事人可以选择商事仲裁或者农村土地承包仲裁。据此，在理解《解释》第2条第三款“当事人对仲裁裁决不服并在收到裁决书之日起三十日内提起诉讼的，人民法院应予受理”的规定时，应当注意，如果属于其他方式承包当事人对商事仲裁裁决不服提起诉讼，应不予受理。
《仲裁法》框架下的仲裁管辖权的行使须以当事人自愿达成仲裁协议为依据，而从《农村土地承包法》的规定看，这一前提在农村土地承包纠纷仲裁中是不存在的。也就是说，即使当事人没有达成仲裁协议，其也可以将争议提交农村土地承包仲裁机构。但若一方当事人申请仲裁而另一方当事人提起诉讼，基于仲裁管辖与司法管辖的不同性质，前者以当事人自愿接受为前提，在另一方当事人不愿接受仲裁管辖的情况下，受诉人民法院应当依法受理选择诉讼一方当事人的起诉。为避免管辖冲突，人民法院应当书面通知相关的农村土地承包仲裁机构。若当事人已经应裁并做出答辩，则表明其同意接受仲裁管辖，相应仲裁机构对纠纷已经具有了管辖权。在此期间当事人又提起诉讼的，人民法院应当不予受理。已经受理的，应当驳回起诉。
是否约定仲裁条款或者另行达成仲裁协议，取决于当事人的意思自治。如果合同中设有仲裁解决纠纷的约定，因该约定毕竟属于当事人对争议解决方式的合意，故在当事人之间应当具有约束力。这种约束力是特定当事人就纠纷产生后首先通过仲裁方式解决纠纷达成合致的应有之意。否定它，也就否定了土地承包合同或者土地承包经营权流转合同作为民事合同的本质特征。在此种情况下，一方当事人向人民法院起诉的，应当按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第145条至第148条的规定处理。但需明确的是，此种约定不能产生一裁终局的效力。 （3）农户代表人诉讼
《解释》第4条规定农户代表人代表农户进行诉讼的目的是坚持农户的诉讼主体地位，方便当事人行使诉权。其理由是：第一、贯彻立法精神的必然选择。作为承包方的农户既是土地承包经营权惟一的权利主体，也是相关诉讼中己方惟一的当事人，生效法律文书约束的是农户。农户系由一定数量的家庭成员构成，其构成员往往由于生死等原因而处于变化之中。但在土地承包经营权存续期间，以该农户家庭为同一生活单位的具有本集体经济组织成员资格的人，都要接受生效法律文书所确定的权利义务关系，而不仅仅只是诉讼时的农户家庭成员，其后新增的农户成员亦同。只有确立农户代表人代表农户进行诉讼的诉讼模式，才能在彰显农户之诉讼当事人地位的同时，科学界定生效法律文书既判力的主体范围；第二、实务操作需要的必然要求。抛开法律层面的因素，在评估如何确定农户为一方当事人的诉讼模式，方能可操作、有效率地完成诉讼程序、实现程序目时，尚需对此类诉讼实务有一个客观的认知。在社会生活日益活跃和复杂的今天，要求农户所有构成人员都来参加诉讼或者因农户成员的变化而随时变更诉讼主体的做法不仅不经济，而且也是不必要的。诉讼能力制度之旨趣亦应存乎无效率情形的补救和完善，而不是使其变得更为艰难和高成本。
在农户代表人诉讼模式中，需要明确的问题有三个：一是农户代表人并非诉讼当事人。
“农村土地承包经营权流转与纠纷仲裁管理培训班“讲义
