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7现有财政制度。现有的制度一旦形成，同样也就成为影响财政政策生成与执行的一个外部条件。如何较好地配置公共品与私人品，取决于二者之间的机会成本比较，而公共决策程序的效率将对此的取舍产生影响。怎样更好地形成政府经济行为的决策机制、执行机制与监督机制也是财政政策制定与贯彻的关键之一。
财政政策的运行环境也构成财政政策达成目标的路径，通过对这些中介的作用，财政政策将努力地去达到自己的规范性目标。 四、我国财政政策的着眼点
1制度变迁过程中的不均衡导致经济结构失衡与宏观失衡。
2财政政策应着眼于对微观经济主体的完善给予压力与动力。财政政策无论对何种所有制类型的企业都应一视同仁。
3财政政策应有利于完善市场制度的建设，减少市场的交易费用。
4审慎推进公共投资。保持社会产品恰当的公私比例。在经济紧缩的时期，暂性的宏观调控需要和比较长期的高效率经济发展要求之间保持适当公私比例可能会产生矛盾，这就同样要求我们在财政收支上应长期以收支平衡原则为主，慎重对待扩张性财政政策。 5应大力完善转移支付与社会保障制度
6鉴于我国地域差异性较大的特征，应给予各级地方政策以规范性的地方财政投融资权力。 7不断推进政府制度的改革，逐步建立起一个高效、民主的财政决策体制。 以上财政政策的着眼点与我国未来的国有资产管理政策发生密切的关系。国有资产管理首要的问题就在于正确确定国有资产管理的战略布局，而这从根本上取决于财政政策的。将一部分竞争性行业中的国有资产通过资本市场予以削减，而相应增加国有社会保障基金的数量。 第三章 企业制度与国有资产管理
在我国，国有独资企业及含有国有股份的企业中存在的国有资产占国有资产总量相当的比重，因此有必要了解和把握企业制度理论，并运用于对实践问题的分析中。 第一节企业制度
1企业制度经过古典企业阶段和现代企业阶段，古典企业是所有者、管理者与工人三者合一，自动追求企业利润的最大化，
2生产力发展后，古典企业面临两大难题。 一是许多产业要求越来越高的规模经济水平，而且要求形成的规模经济的速度高或起始就要有规模经济，这使通过企业自身积累不可能实现，必须通过资本集中的方式即股份制才可能实现。要么通过政府制度安排实现资金规模与速度，实践证明，在私人品上，政府效率低于市场制度与企业制度的组合。
二是现代企业所需知识不是一个人能够掌握的，它需要一个团队来共同完成，这为所有权与经营权分离造成客观上的不可避免，企业效率的高低在整个管理团队，更甚在于企业机制，即发挥所有人的智慧的（民主）决策机制。
3从古典企业制度走向现代企业制度是收益大于成本的过程，但同时存在内部人控制现象，即管理者侵占所有者的权益。研究现代企业制度所要解决的关键问题在于如何设计出一种恰当的机制尽可能避免这种现象的发生。
4现代社会仍存在大量的古典企业组织形式，这在于企业要求的规模与技术方面。 许多东亚家族企业的失败证明，只有公开化和民主监督的公司制度，才是现代企业制度理想化的发展目标。
5在研究模式上，对于古典企业，无需将企业这个“箱子”打开，而作为一个追求利益最大化的个人来处理即可。而在现代企业中，由于分权效应的存在，在企业内，活动着许多追求自身利益最大化的不同的个体，正是由于对自身利益最大化的追求，这些个体各自寻求的目标是不相一致的。因此，对现代企业制度的研究有必要将企业这个“箱子”打开来，将现代
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企业作为一个制度的框架，通过研究在这个框架下活动的个人，或由这些个人组成的利益集团的行为，来探讨如何通过制度的改进尽可能地使得个人或由个人组成的集团行为符合全社会利益最大化的方向。 第二节 企业制度的目标 一、效率
1对竞争性企业而言，只能能够很好地追求企业利益最大化，就是在最好地帮助社会实现效率的目标。因为通过“看不见的手”的机制，社会的整体经济效率将达到最优化。前提是企业遵守竞争的界限。
2如果企业从社会的整体利益着眼，势必使得社会利益主体之间所作的贡献和收益产生不均衡，这不符合经济效率原则，企业的社会再生产就无法进行组织。 3政府在公共品和混合品方面比企业制度更有优势。
4存在一个市场制度与企业制度的互相比较与替代问题。企业的实质无非是将原先经由市场制度连接的一些经济利益主体改由企业制度来进行连接。经济过程由市场还是由企业来连接决定于采用何种组织形态能够更有效率地完成经济任务。
5科斯用交易费用的概念来说明。市场买卖与企业内部连接在本质上，都存在不同经济利益主体之间的实际利益交换，在市场上以货币交换形式进行，在企业以实际分配多少体现。 6市场交易的费用包括：①搜寻成本。为寻找对象的各种差旅费用、电脑网络、电话、业务培训、人员花费等。②谈判成本。比如股票发行交易，存在巨大的承销费、律师费、审计评估费用等。还有为减少直接交易费用而建立的标准化交易合约方式，如证券所、期货交易所、金卡工程、金网工程等。这些为更好达成交易的成本同样应计入谈判成本。③履约成本。要保证合同的执行要有经济仲裁部门、经济审判部门、经济警察部门及会计师、律师等。 7企业内部交易费用表现为建立一整套的管理机制和管理人员来确定企业中的利益主体所应获得的份额。如果在企业内部管理层与一般工人双方就劳动合同发生矛盾，而不能达成谅解，那么就要诉诸企业外部的仲裁如法院、公安及律师、会计师等。越是经济发达国家在该方面的费用越大。
8是通过市场方式还是企业方式连接的交易行为取决于市场选择，不以人的意志为转移，而且，随着时间或经济发展，市场竞争所做的选择也会发生反反复复的变化。要使企业高效，一要完善企业治理机制，尽可能减少企业交易费用，同时，要站在企业外，看此类经济事务究竟应该采取市场制度还是企业制度来处理。
二、公平，可分为起点公平、规则公平与结果公平。
1按资分配，虽然不公平，可通过公有化改进，但实践证明效率不高，可通过所得税、遗产税、转移支付来调节。
2按劳分配，虽然公平，由于信息不充分，经营者职工与所有者股东存在利益竞争，但存在一个适度激励机制。实现双赢如图所示，工资水平为OB时，实行按劳分配，企业业主利润最高。
3均等分配，在目前的社会物质条件下，要实现这一点仍需时日。
4结果公平，一是国有化有负面影响，二是人天生不同
5就企业内部而言，生产资料公有化，按劳分配。但都受客观条件制约。 三、公平与效率
1如果以某种方式改进公平将会带来一定的效率损失，寻找一个能改进公平而不造成效率的损失或较少地招致效率的损失的方法。
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2对企业的公平与效率的目标，不应仅仅限于企业内部来考察，而应将其放在整体经济发展的背景下，与其他经济制度作一个更大范围综合比较和考察。当公平与效率不能两全时，更多关注效率改进，只有提高了生产效率，才为公平解决提供雄厚的经济基础。 第三节 产权与企业治理结构
1完善企业治理结构路径归结为“明晰并保证产权”。产权是经济利益主体获得某种经济利益的权利，所有权强调的是被法律规定的所属关系，而产权强调的则是实际的经济利益。产权在当代经济分析中被广泛使用，是因为法律上所规定的拥有某种经济资源的权利和实际上通过对这种经济资源的利用而获得的实际利益产生了某种程度的脱节。产权概念正是经济利益分析中的核心问题。 2通过对现实中的产权状况以及与之相关的贡献状况的比较分析，将有助于我们判断一个经济实体的效率状况，一个有效率的经济应使用该经济主体的各利益主体所作的贡献与所获得的收益相对称。 3产权的形式多种多样，不一定是实物的占有上。事实上存在或有的产权。 4科斯1960年发表的《社会成本问题》一文对产权、交易费用及经济效率的关系有精辟的分析，如图所示，假设一个
人拥有一块草地与另一人拥有一群羊。发生了羊吃草的情况。
P87有说明。设养羊者放弃吃草的边际成本为MC1，养草者赎买草的边际收益为MR2，则均衡点为A，赎金价格为P1，羊吃草的数量界限为Q1。如果草的产权归养草的人，则货币由养羊者向养草者支付，而在上例中，则是由养草者向养羊者支付。
5根据上述可知无论产权如何安排，就整个社会效率而言，其效率没有遭受损失，在两种情况下，都可以通过交易的方式，使得资源的利用达到有效率的均衡点上，所不同的只是收入分配情况有所差异。因此，我们可说，当交易费用为零时，产权如何界定是不重要的。 6对工厂污染一事，将产权定义在居民一方，同时又有足够有效的法律机构对居民的权利加以保护的话，那么所发生的交易费用将要比产权定义在工厂那一方的情况下小得多。
7即便初始的产权的界定有不合理之处，通过有效的、自愿的交易，将会有助于外部性问题所带来的社会经济非效率状况的消除，促进社会效率的实现。也就是说在交易费用不大的情况下，一般来说，无需外力的介入来改变现有的产权状况以提高效率，而应充分发挥自愿交换机制的作用，因为外力的干预显然也是需要成本的，有时往往还是很高的成本。只有当外务介入的成本更小，那么采用外力介入的方式来解决问题才是值得考虑的。
8我们可以得出的结论：第一，当交易费用较小时，我们应尽量通过自愿的交易方式来改善因初始产权设置不合理而引起的诸如外部性等非效率问题。第二，当交易费用巨大时，我们应通过建立和完善产权保护和调整机制，以促进经济效率的实现。
9关于政府制度与市场制度的相对地位问题。当市场制度能够较好处理问题时，通过市场解决，当交易费用过于高昂时，市场交易受阻碍，政府制度的介入才是应被考虑的。
10对完善企业制度具有指导意义。为了尽可能减少企业内部的交易费用，要完善企业治理
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结构，则必须明晰企业内部的产权，必须明确企业内部各利益主体的利益边界究竟在哪里。产权的边界都是确定的，而这就为双方通过交易来解决各自的问题并最终达致整体的最优效率奠定了基础。
11为确保市场中各交易主体的产权明晰，就需要设立各种政府机构来加以保证和进行调整。这有可能发生两方面的费用：一是有关政府机构的设置和运转所需花费的成本，二是政府机构的运转发生错误时所需发生的成本。企业内部同样如此，
12在考虑交易费用现实存在的前提下，对企业产权明晰的程度也应有一个适度的把握。企业产权的明晰同样存在着一个边际成本递增的问题，当递增的成本超过了因产权明晰而带来的收益时，对产权明晰的努力客观上就应停止下来。总之，一个好的企业治理结构，首先要尽可能保证产权是明晰的，其次，如何具体地界定产权也是重要的；同时，在明晰和界定产权的过程中，有必要注意将会发生的成本和选择适当的改进途径。 第四章 我国国有资产管理的历史、现状与问题 我国国有资产管理历史尽管有其特殊性，但同样可以用经济学原理进行分析，这是本章的主要内容。
第一节 我国国有资产管理的历史概述 一、新中国建立以前的国有资产管理
新中国之前的国有资产是为少数人的利益服务的，就整个社会经济发展的意义而论，以往的国有资产管理既是不公平的，也是效率低下的。 二、新中国国有资产的形成与管理
1我国建国后形成了大量企业性国有资产
（1）没收旧政权和官僚资本的企业形成的。成为建国初期企业性国有资产的最主要来源。 （2）赎买民族资本，对其进行社会主义改造形成的。 （3）建国后由国家投资兴建国有企业形成的国有资产。 （4）原有解放区的公营企业转变而来。
（5）新股溢价发行，企业中原有的国有资本因资本公积大幅增加，把相当私人资本转化为国有资产。
2履行国家基本职能所需的国有资产 （1）从旧政权手中没收取得。 （2）由历年财政拨款投资兴建。
3环境和资源性的国有资产。这部分国有资产的形成主要是依靠国家颁布有关的法律法规，并以国家强制力来保证其实现的方式取得的。
4国家持有大量经营性的国有资产并由国家来组织生产的原因有三
（1）生产资料公有化可最大限度消除因分配不公引起的社会不公平状态。 （2）希望以一种完善的制度形态来替代市场制度，避免市场失灵。 （3）依靠国家的力量来积聚发展资本密集型的重工业，实现赶超战略。 5实践证明其绩效不佳。 （1）从效率的角度来看 A存在信息失灵问题。计划经济把许多只需要通过两两交换方式来处理的信息改由远为复杂得多的程序来加以处理，这就人为地增加了许多不必要的信息费用。这些信息费用达到许多在两两交换情况一有利可图的生产和交换成为不可能。 B激励失灵问题。计划机制对个人或企业努力程度进行考核的指标在市场价格这个指标面前都是非常苍白无力的。
（2）从公平的角度来看，一方面如果社会生产效率受到阻碍，那么社会公平从根本上也无法得到保障，另一方面，调整禀赋公平的方法并不限于将社会生产资料国有化一途，在许多
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国家中常用的超额累进所得税制、高额遗产税制、社会救济等制度安排也都是解决禀赋分配不公的有力武器
（3）从经济结构上来看，发展中国家从一开始就把绝大部分的资源投资于重工业，未必是一条好的道路。通过发展农业、轻工业等劳动密集型的产业并进而逐渐积累资本，再逐步实现产业的更新，被证明是一条切实可行的道路。
（4）盈利性企业中的国有资产的运作总体上的运行效率不够理想，使非企业性国有资产的建设和管理上有不少的欠帐。 三、改革开放后的国有资产管理
1 1979年以来，在企业性国有资产管理上的形式是分权式的国有企业的模式。
（1）从效率角度看，分权化的国有企业实际上形成了以各自的利益为导向的现实格局，要克服市场竞争出现的无序状态很难实现。从公平角度看，分权化的国有企业以实际利益而论，在相当程度上归属于与该企业紧密相关的人员。理论研究证明，分权式的国有企业与各自主管的政府部门之间由于利益上的不可分割性，因而存在着一个“裁判员”有意无意偏袒某些特殊“运动员”的问题。所以，分权式的国有企业由于其和政府之间存在着天然的利益关系，将导致整体经济效率方面的一系列问题。 （2）由于国有企业在整个国民经济中已不再占有像以前计划经济下的那样大的份额，因此，传统的计划经济下的政府与企业关系模式势必要进行调整。重新确定调节国家与企业间关系的制度形式，就是一个客观的要求。
（3）从另外一方面来看，由于国民经济中存在着大量的其他企业资产，二是由于履行一般企业职能的国有经济和履行国家应有职能的国有经济分权的客观事实，国有资产管理问题就被集中地提了出来。80年代国家专门设立了国家国有资产管理局，98年机构改革，有关职能又并入财政部。同时地方相继设立了国有资产的专门管理部门，如国资局，国资委等。90年代初期，又普遍展开了以“授权经营”为主要内容的体制改革，以图在分层管理的体制中减少管理层次，更为集中地把握关键的信息信号，以便减少信息费用，强化激励机制，最终提高国有企业的绩效。
（4）通过财政对盈利性企业的投入的比重越来越少，从原来几乎百分之百的国有资本金构成的国有资产结构转向高负债率的国有资产结构。通过税收优惠、财政补贴以及银行贷款上的倾斜政策，都直接或间接地增加了国家财政的负担。在不可能让大型国有银行破产的前提下，这些负担又迟早要转移到财政的身上。由于过多地把资源投注于企业性国有资产的管理方面而相对忽视了对非企业性国有资产的管理。我们在非企业性国有资产的管理上投入的远远不够。
第二节 我国国有资产管理的现状分析
1改革开放以来，企业笥国有资产的规模有了较快地增加，但总体来看效益不佳。概括地讲主要是由以下三类问题所致。
（1）国有企业治理的有关体制问题还有许多有待理顺的地方。国有资产的股东与企业的关系，企业内部的治理结构问题。
（2）国有企业的外部环境问题。企业担负着社会责任，对企业的绩效构成负面影响；基于国有企业与政府的特殊关系而受到的优惠待遇。
（3）将原来并非属于国家的资金通过被管制的金融管道投入于金融企业中，而这样做的一个必然结果必然使得国有企业的资产负债率水平畸高。
2在非企业性国有资产的管理上无论是存量管理还是增量投入，都存在着很大的问题。很多公共品不仅增量投入不足，而且存量损耗严重又没有得到及时补偿，这样就使得这方面的矛盾越来越突出。
3国有资产管理的实践缺乏系统的理论指导，存在着很大的盲目性。原有的国有资产管理理
国有资产管理课件教案讲义
