慈善组织面临的规制性瓶颈及相关改进建议
上海市政协常委 胡光
现阶段我国慈善组织主要由以下法规和政策予以规范：
《中华人民共和国慈善法》、 《慈善组织公开募捐管理办法》、 《慈善组织认定办法》、民政部、财政部、国家税务总局《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》、 《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》、 民政部《基金会管理条例(修订草案征求意见稿)》、民政部《社会团体登记管理条例》（修订草案征求意见稿）、社会服务机构登记管理条例（《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿）、《财政部、国家税务总局、民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》等。
许多慈善组织反映，在这些法规和政策中存在许多不利于慈善组织发展的规制性瓶颈，建议针对社会发展需求和慈善组织自身发展需求，对这些规制性瓶颈进行多方面调研，并作出适时的调整。这些规制性瓶颈总结起来主要有以下几个方面：
一、慈善组织缺乏与生俱来的免税资质
慈善组织需要的是，捐赠发生后，慈善组织开出捐赠票据，捐赠者据此申请捐赠款项的税前扣除，免于交纳部分个人或企业所得税。慈善作为社会财富的第三次分配，理应以优惠的税收政策来促进。“税收优惠”一词在《慈善法》中出现了多次，但仅有“慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠”等宽泛的说法，具体如何享受并不清晰。
另外，提供社会服务所收取的费用，普遍以成本价提供。我们应该重视科教文卫体等方面社会服务本身所具有的“公益”性质，此类收费或政府采购所获取的收入应该享有税收优惠。现有的税优政策仅仅是对捐赠部分免税，在服务方面的政策很少。
可见，税法的滞后严重制约慈善组织的发展。 二、慈善组织的管理费用比例要求过严过细
在《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》中，针对管理费用的比例要求过严过细，相关条文如下：
第七条 慈善组织中具有公开募捐资格的基金会年度慈善活动支出不得低于上年总收入的百分之七十；年度管理费用不得高于当年总支出的百分之十。 慈善组织中具有公开募捐资格的社会团体和社会服务机构年度慈善活动支出不得低于上年总收入的百分之七十；年度管理费用不得高于当年总支出的百分之十三。
第八条 慈善组织中不具有公开募捐资格的基金会，年度慈善活动支出和年度管理费用按照以下标准执行：
（一）上年末净资产高于6000万元（含本数）人民币的，年度慈善活动支出不得低于上年末净资产的百分之六；年度管理费用不得高于当年总支出的百分之十二；
（二）上年末净资产低于6000万元高于800万元（含本数）人民币的，年度慈善活动支出不得低于上年末净资产的百分之六；年度管理费用不得高于当年
总支出的百分之十三；
（三）上年末净资产低于800万元高于400万元（含本数）人民币的，年度慈善活动支出不得低于上年末净资产的百分之七；年度管理费用不得高于当年总支出的百分之十五；
（四）上年末净资产低于400万元人民币的，年度慈善活动支出不得低于上年末净资产的百分之八；年度管理费用不得高于当年总支出的百分之二十。
第九条 慈善组织中不具有公开募捐资格的社会团体和社会服务机构，年度慈善活动支出和年度管理费用按照以下标准执行：
（一）上年末净资产高于1000万元（含本数）人民币的，年度慈善活动支出不得低于上年末净资产的百分之六；年度管理费用不得高于当年总支出的百分之十三；
（二）上年末净资产低于1000万元高于500万元（含本数）人民币的，年度慈善活动支出不得低于上年末净资产的百分之七；年度管理费用不得高于当年总支出的百分之十四；
（三）上年末净资产低于500万元高于100万元（含本数）人民币的，年度慈善活动支出不得低于上年末净资产的百分之八；年度管理费用不得高于当年总支出的百分之十五；
（四）上年末净资产低于100万元人民币的，年度慈善活动支出不得低于上年末净资产的百分之八且不得低于上年总收入的百分之五十；年度管理费用不得高于当年总支出的百分之二十。
慈善组织普遍反映，10%管理费对于具有公募资格的慈善组织而言过低，不利于慈善组织延揽高素质和专业化的人才，也与国际上和国内大多数慈善项目的实际运营成本（一般在30%）差距较大，建议调整为20%比较合理。
另外，对于非公募型的慈善组织，管理费的标准过细（如上所示），极易造成慈善组织的管理费用因年度总支出的变化而产生大幅度波动，从而影响组织的持续稳定发展。另一方面，以上过于细微的标准也给监管部门造成过重的监管负担。建议在20% 的比例范围内由慈善组织自行决定。 三、公开募捐资格门槛过高且具有很大不确定性
《慈善组织公开募捐管理办法》相关条款如下：
第五条 依法登记或者认定为慈善组织满二年的社会组织，申请公开募捐资格，应当符合下列条件：（七）按照规定参加社会组织评估，评估结果为3A及以上；（八）申请时未纳入异常名录；（九）申请公开募捐资格前二年，未因违反社会组织相关法律法规受到行政处罚，没有其他违反法律、法规、国家政策行为的。
其中，“社会组织评估3A及以上”的条件不够清晰明确，慈善扶助对象和社会的需求和意见评估如何得到体现，都有很大的改进空间。
四、行政区划的等级制度和禁止设立地域性分支机构不利于慈善组织之间的良性竞争
民政部《基金会管理条例(修订草案征求意见稿)》相关条款如下： 第八条 经国务院批准的，可以冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样，并
且自登记之日起取得公开募捐资格。
第十条 基金会的名称应当符合法律、法规、规章和国家政策的规定，与其业务范围相适应，准确反映其特征。
省级以下人民政府民政部门登记的基金会应当冠以其登记的民政部门管辖的行政区域名称。
第二十二条 理事会的理事为5人至25人 第四十七条 基金会不得吸收会员； 第五十条 基金会不得设立地域性分支机构。
民政部关于《社会团体登记管理条例》（修订草案征求意见稿）相关条款如下：
第十三条 社会团体的名称应当符合法律、法规、规章和国家政策的规定，不得违背社会公德。
社会团体的名称应当与其业务范围、会员分布、活动地域相一致，准确反映其特征。
社会团体的名称冠以“中国”、“全国”、“中华”、“国际”、“世界”等字样的，应当按照国家有关规定经过批准，地方性的社会团体的名称不得冠以“中国”、“全国”、“中华”、“国际”、“世界”等字样。
在慈善组织中间没有必要按照行政管辖进行等级划分，应该支持慈善组织之间的良性竞争，允许慈善组织根据自身需要选择“中国”、“全国”、“中华”、“世界”、“全球”、“国际”等字样，鼓励慈善机构在全国范围内发展，甚至未来走出
国门，影响世界。
另外，如果基金会不得吸收会员，则理事会25人的上限则过低，建议修改。
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