西方行政学理论的发展与变迁
内容提要：西方行政学自它诞生之始，就与诸多学科交错影响，得益于行政学界的众多理论学家的共同努力，许多具有现实意义的理论不断涌现，本文意在明晰一百多年来西方行政理论的发展历程，介绍一些产生重大影响的行政学者及著作，并对相关的理论加以评析，以求更加清楚地了解这些理论对中国乃至世界的重大意义。
任何一门学科都是在各种理论的相互冲突和相互补充中得到发展的，行政理论也不例外。政治无论是作为一种动态的行为还是一种静态的方式在古代被各国君王和学者们运用娴熟，行政管理的思想也早已出现，但大多融于当时的政治学说中，直到现代的西方社会才出现了行政学的独立发展。在十九世纪末，西方主要资本主义国家进入了一个工业化、城市化的发展时期，经济的繁荣带来了政治领域的严重挑战，这进一步加剧了已经激化的资本主义固有的内在矛盾，各种社会问题日益凸现，这使得政治领域的新问题和对这些新问题的探索不可避免。威尔逊于1887年发表了著名的《行政学之研究》的论文，正式提出了把政治和行政分开的观点，行政学作为一门独立的学科开始得到研究和发展。自此，面对诸多复杂的行政现象，不同的学者从自己研究的角度出发，提出了不同的观点，从而形成了不同的理论流派，这也使得后来的研究者们对于百年来行政学的发展历程有着不同的认识。
本文以时间为序，兼顾行政学说发展的特点，把西方行政学的发展分为以下几个时期：
一、 提出与创立时期（1887～1918） 1、威尔逊及《行政学之研究》
1865年德国学者斯坦因发表了《行政学》专著，最早提出了“行政学”这个术语，他认为：“国家的宪政不能包含有行政，此犹如意志的本身，不能就是行为或劳动一样。此宪政的最大机能是对行政予以限度与秩序，宪政不能据引行政，只是理解行政的任务并予以权利与设定”。①尽管斯坦因所论述的行政学大部
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转引自日本蜡山正道《行政学总论》第5页中华书局1934年出版
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分是相对于行政法层面而言的，与现代所说的行政学概念相差甚远。这一思想却深深地影响了后继者们，威尔逊就是其中的一位。
曾任普林斯顿大学校长的第28届美国总统托马斯伍德罗威尔逊于1887年发表了《行政学之研究》。此时正处社会矛盾日益激化的时期，传统的政府管理手段政治制度已经无法适应新的社会形势，迫切需要一种全新的行政理论来引领政府的行为，正是在这种背景下行政学才开始了它的独立发展。在威尔逊的这篇行政学开山之作中，融入了他丰富的行政学思想。在深入分析了行政学研究的必要性之后，他明确提出行政学研究的目标是首先要弄清政府能够适当而且成功地承担的什么任务，其次要弄清怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力消耗来完成这些专门的任务。②不仅如此，文中还详加阐释了行政学研究的历史渊源、研究方法、人事行政等思想，他得出结论认为行政管理应该以民主原则为基础，行政政策应该反映大多数人民的意志。其中尤为重要的是首次提出把行政和政治分离的观点，揭示了行政的实质，认为“政治是在重大而且带普遍性事项，行政则是国家在个别于细微事项方面的活动”③。尽管威尔逊对行政的理解没有完全脱离政治的传统研究方法，反映了特定的历史背景，但毕竟对行政学的相关问题提出了至今仍不失为独到的见解，为行政学的发展开启了一扇新的大门。 2、古德诺及《政治与行政》
在之后的1900年，行政学家古德诺发表了《政治与行政》一书，进一步在威尔逊的基础上阐释了政治--行政二分法，认为政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行，法律和制度是已经表达出来的国家意志。同时他更着重这两者的协调，认为走向协调的两条必由之路是政治对行政的适度控制和行政的适度集权，只有这样，真正的民治政府与有效的行政管理才能得到。④古德诺还着重分析了美国采用法外调节的方式使政治与行政协调，并致力于政府体制的改革以加强民主与效率的协调，他的理论充分反映了美国行政改革的呼声。 3、泰罗以及法约尔
如果说威尔逊和古德偌的理论完成了西方行政学说研究的起步，那么其兴盛
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威尔逊《行政学之研究》《国外政治学》1987年第6期第30页 威尔逊《行政学之研究》《国外政治学》1988年第45页
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古德诺《政治与行政》北京华厦出版社1987年出版 第50-51页
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丁煌《西方行政学说史》武汉大学出版社1999年出版 第44页
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则得益于科学管理理论的发展，这是勿庸置疑的。在科学管理行政研究阶段，行政学正式从政治学中分离出来了，泰罗在其中起着极为重要的作用，被称为“管理科学之父”。泰罗从企业管理的实际出发，开创了一种全新的科学管理理论。这种理论的基本要点是：提高劳动生产率是科学管理的中心问题，为此（1）、必须挑选“第一流的工人”，使他们在标准化的作业环境中使用已经掌握的标准化的操作方法进行工作；（2）、同时，必须配套实施此刺激性的工资报酬制度3、明确划分计划职能和执行职能，改传统的经验工作方法为科学工作方法（4）、以例外原则为据的管理体制原则；（5）、实行职能工长制。这一理论为同时期的政府管理制度改革提供了极好的借鉴，从而促成了西方行政学说的进一步发展。而与泰罗并为西方古典理论的先驱的法国管理理论学家法约尔被尊称为“现代经营管理之父”。他的思想集中体现在《工业管理与一般管理》中，从工业管理的角度界定了管理的要素、基本原则和管理的实质，其中贡献尤为突出的是从经营职能中独立出经营管理活动、提出管理活动所需的五大职能和14项管理原则，⑥这种一般的管理理论与泰勒的科学管理理论相得益彰。
二、 两次世界大战时期
这一时期的行政学理论基本秉承早期行政学的基本信念，因此也被称之为“正统时期”。这一时期的行政学家试图为行政学确立一个基本模式和科学的理论体系，代表人物有现代官僚理论的奠基人马克思韦伯、美国第一本行政学著者怀特、公共行政的研究者古利特以及动态行政管理理论创始人福莱特等等，而其中尤为重要的是韦伯的官僚制理论。
韦伯一生著述颇丰，其中的官僚组织模式即行政组织理论影响深远。他认为任何一种组织形式都是以某种形式的权威为基础的，提出了权威结构理论;同时在他所划分的组织形式中，合理化－合法化组织形式是韦伯所认为的“理想的官僚制”，之所以理想是因为它有着合理的分工、层级节制的权利体系、依规程的运作机制、形式正规的决策文书、在组织管理中的非人格化、有着专业的培训制度和合理的人事行政制度;在他看来，只有法定权利才能作为行政组织体系的基础，其最根本的特征在于它提供了慎重的公正。韦伯是较早对社会生活中的组织现象进行比较系统研究的学者，因此被尊称为“组织理论之父”，在作出重大的
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马建川 翟校义《公共行政管理》河南人民出版社2002年出版 第60页
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理论贡献的同时，其官僚制理论也实现了封建管理向科学管理的转变，极大地推动了管理的繁荣，实现了管理的现代化。从现代西方国家的行政管理的研究中，不难发现韦伯的官僚制理论的深远影响。
在前人研究成果的基础上，1926年美国人怀特出版了《公共行政研究导论》，作为美国的第一本行政学专著，标志着公共行政学学科的基本形成。他详细分析了行政学研究对象和范围，阐述了他的行政环境、组织、协调、伦理、法规、监督和人事行政的相关思想。他认为行政管理普遍适用的东西。他提出了行政学的四个基本假设：行政的共性、行政的实践基础应始于管理的基础、行政的科学化和行政的重要性，怀特的观点极大了丰富了行政学的内容。
之后的行政学家不断开辟新的研究领域，使行政学的研究呈现多元化的发展趋势。传统的理论缺陷也在不断创新与探索中得以逐步弥补，如福莱特就很好地克服了静态研究的弊端，完成了到行为科学的过渡。
三、 变革时期（战后）
两次世界大战以及频繁的经济危机使得西方主要资本主义国家开始对经济进行全面的干预，传统的行政学理论此刻受到更为强烈的质疑与挑战，广大的行政学者于是开始从新的视角出发批判传统的理论，建构新的理论体系。在这种背景之下，涌现出诸多的理论流派，主要有：
1、巴纳德的系统行政组织学说
在《经理人的职能》中，巴纳德以系统观念为依据，掀起了一场声势浩大的“巴纳德革命”。巴纳德认为，组织是有意识协调两个以上人的活动或力量的一个系统，必须具有协作的意愿、共同的目标和信息交流三个基本要素。他还进一步探询非正式组织的基本原则，研究组织的平衡论、权威接受论与组织决策论。从自身的管理经验出发，深入地探讨经理人的职能。巴纳德的成就正如梅西所说“所提出的非正式组织、决策、权威与信息沟通等概念成为管理学界的主要讨论”
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。正因此，巴纳德的理论成为西方行政学说史的重要里程碑，是社会系统学派
的创始人。
2、西蒙的行为主义行政学说
西蒙对传统的管理理论进行了抨击，他认为过去的那些命题与原则都具有格
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约瑟夫梅西《管理学概要》辽宁人民出版社 第25－26页
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言的性质，存在严重的不足。他在1947年发表的《行政行为－行政组织决策过程的研究》使“决策”一词成为其他概念中的核心，并基于理性概念去发展他的决策理论和研究决策过程，决策理论在西方兴起。
3、沃尔多的新公共行政运动
沃尔多对传统的行政学的经典教义进行批判，比如把价值和事实分开，追求行政活动的效率和经济等等，同时提出社会公平是行政的核心价值。但他无法克服研究的公共行政领域中的诸多矛盾心理。 4、X理论和Y理论
麦格雷戈在马斯洛的需要层次理论基础上提出Y理论，它不同于传统的人事管理理论即X理论---仅在于指挥和控制管理，而是创造机会、挖掘潜力、排除障碍和鼓励发展与注重引导，这一理论更体现了现代的政府管理模式。
四、 应用和发展时期（20世纪60年代）
上个世纪60年代，科技革命带来了经济的突飞猛进，也使得行政学理论的研究与发展进入了一个崭新的时期，以色列著名的政策科学家德罗尔从政府工作主要内容的政策制定、执行以及评估等问题出发，阐明政府科学及其本质问题，独创了系统群研究方法，提出了完整的政策科学理论。美国行政学者彼特在帕金森定律的基础上进一步分析官僚组织特征，提出了“彼特原理”：在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级，揭示了最基本的人事行政原则即知人善任和适才适用。里格斯的行政生态理论和社会环境的关系也对行政学的发展提出了一个崭新的视角。
五、 创新时期（20世纪70～80年代）
西方主要资本主义国家在经历了经济的高度繁荣之后，在上个世纪70年代相继进入了一个经济的滞胀时期，诸多的社会和政治问题使得行政学理论学者开始注重政府的社会与政治意义，提出了一系列新的模式，试图解决这些问题，提高政府的威信。
首先是新公共行政学在这一时期再度兴起，它对传统的经典教义进行批评，主张社会公平是核心价值和公共行政管理中的公共特性，推行民主政治，构建新型的政府组织形态和改革的入世的与实际过程相关的公共行政学；其次有布洛姆的民主行政学派，这一学派认为最大限度得实现社会公共利益是公共行政的核心
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西方行政学理论的发展与变迁
