浅论后欠发达地区保障性住房建设新模式
目前，保障性住房建设采用开发代建政府回购的模式在实际过程中遇到了许多问题。为此，拓宽建设渠道，参考发达国家的经验教训是必要的。笔者较为倾向的是非盈利性组织在发达国家（以瑞典为代表）住房建设中的成功经验，通过成立非盈利性组织进行保障性住房建设项目开发的模式。
标签 非盈利性组织；保障性住房；建设新模式；问题
一、非盈利性组织模式在发达国家的成功实践
欧洲的许多国家在第二次世界大战以后都不同程度地出现了住房短缺的情况。为解决住房问题，不同的开发建设模式和倾向也应运而生。而通过非盈利性组织（瑞典）进行房地产开发是其中比较成功的一种。非盈利企业主要包括工会系统组织、住房合作社和各种住房协会等。这些组织靠通过出售股份获得启动资金，政府的低息或无息对其进行贷款，并免除税收。而政府要求其以低于市场的价格出租所建住房。瑞典、荷兰、法国就是其中的代表。非盈利组织建造了瑞典二战后75%的住宅。在1985年，瑞典非盈利性租住投资住房占住房总投资的55.1%，同期的日本为1.2%，美国为0.0%。非盈利企业至今仍是瑞典住房市场上的主要力量。而日本八十年代末出现房地产泡沫并引发危机，美国在2007年出现房地产次级抵押贷款市场危机并引发金融持续动荡，由此来看非营利性组织成为经受了实践考验的先进模式。
二、非营利性组织模式的初步设计
非盈利型企业在创建之初需要建设主管部门严加监管，因为从保障性住房建设的急迫性来说，其最初的资金仍由政府投资。许多欠发达地区仍存在政府背景性质的开发运营公司，因此由建设主管部门牵头在这些公司的基础上进行内部改造，这样既可以有效避免承担因为成立新企业而造成的政策困难和磨合瓶颈。同时又能由主管部门紧抓企业监管。若能通过直属开发公司进行保障性住房项目的开发，可以有效解决通过委托开发建设单位开发建设所产生的三个弊端：
首先，非营利性开发公司受政府直接领导，接受审计机关跟踪审计，其企业性质可最大限度的推进相关建设，其只需支出日常管理费用，不需考虑盈利，可以从优选取优质施工企业。
其次，财务支出直属管理可以有效解决资金管理的透明性问题，既可以从源头把握资金管理方向，又可以从施工现场把握资金使用方向，确保了资金使用效率和质量。
同时，由于直接参与施工现场分部分项验收及管理，可以直接管理施工现场的质量安全。通过直接参与合同管理和设计方案、施工方案的选择，可以保证小区整体品位和细部质量。
三、非营利性组织进行开发建设保障性住房目有关问题解决方案（途径）
1、资金瓶颈的突破
就短期启动资金来看，除政府直接拨付解决外，可以采用以下两个渠道解决资金问题。以皖南某欠发达小城市为例，一个按占地260亩（17.3公顷）的项目为例，容积率1.5，建筑面积260000㎡，前期征迁补偿、杆线迁移、测绘等按160元/㎡单方造价计算，项目前期共需投入资金4000万元的项目。
一是出售部分已建保障性住房小区的配建商铺（城东新村及夏渡新城商铺）。城东新村即将交付使用的门面房2800㎡，按同地块贝林1.3万/㎡计算，保守估计可筹得资金3640万元，夏渡新城门面房2100㎡，按门面房实际售价等于住宅三倍计算，按5000元/㎡计算，可筹得资金1050万元。综合可知，若通过销售配售商铺可筹得资金4700万元。
二是通过城东新村门面房及夏渡新城商铺为抵押向银行贷款。以贷款四千万为例，如能享受政策性贷款（以7%计算），一年所需支付利息280万元，若新项目以配建商铺出售，折算面积在6000㎡，售价5000元/㎡计算，共计可获得收入3000万元。按两年交付计算，共需支付资金4600万元，另有1600万元缺口。
同时，也可以通过两者相结合的解决方案：若所需启动的资金4000万完全自筹，可向银行贷款3000万元，通过出售一部分（或者夏渡新城商铺的全部）已建成商铺筹得资金1000万元，项目两年建成后，已出售商铺的收入3000万元还银行贷款。这样可以保证城东新村这种地段较好的商铺每年在获得稳定收益的同时，也为留作以后项目的贷款抵押。
就长期来看，资金的解决可以通过采用两个“1+1”模式。两个“1+1”模式是指项目选址上“在一个商品住宅小区周边建一个保障性住房小区”，在项目使用上“用一部分，卖一部分”。前一个“1+1”是后一个“1+1”保证高效持久的基础，后一个“1+1”是前一个“1+1”保证公平效率的保证。
2、人员及企业管理问题
该项目若按两期实施，需要人员及其分工具体如下：
企业总经理（1人）：一、负责主持公司的全面工作；二、协助分管领导与其他部门、外单位的协调工作；三、策划项目开发；
副总经理（1人）：一、协助总经理开展公司各项业务；二、负责项目开发的策划、实施；三、协助进行工程项目招投标，施工管理，竣工验收；四、负责于建立单位、施工企业的协调、服务工作；
出纳（1人）：一、登记公司现金和日常记帐；二、保管公司有关印章、财
务相关票据；
质量安全管理人员（2人）：一、负责施工现场质量安全管理及分部分项验收工作；二、施工现场交叉施工协调；三、施工签证工程量核算及认定；四、负责全部资料整理归档；五、负责项目各种合同拟写和管理，文件呈批。（说明：其中一人可作为现场负责人：一、负责开发项目的实施；二、协助项目设计、招投标、发包工程施工的协调、服务等工作；三、负责施工企业临时用水、电的安装服务和日常管理工作。）
造价人员（1人）：负责工程量清单及阶段性付款核算。
以上人员可以短期内可以从住房建设主管部门抽调人手专门负责，待公司正常运营后以“职业经理人”模式负责企业运营与管理，其技术专业技术人员可再从社会上抽调经验丰富的管理人员。四、非盈利性保障性住房建设模式需要着重解决的几个问题
本文所提及的非盈利性组织在项目组织实施中，应积极发挥政策导向，起着保障性住房资源整合和动态管理的作用。同时，这个组织更应该是信息整合、交流、处理以及资源整合的动态平台。
1、保障性住房建设应兼顾城市发展战略并起到导向作用
保障性住房的最终目标是“居者有其屋”。在过去提及保障性住房的时候保障性对象都为城市低收入家庭或群体。但是，在实际情况下，资金问题的瓶颈往往限制目标的实现，并且低收入家庭群体住房的改善在短期内无法达到其特定的实际意义。因此，要注意保障性住房保障群体的多元化选择和管理。要注意对新毕业大学生及高级技术人才倾斜。
但具体实际情况是，每年毕业的大学生，他们工作前两年的收入不会比民工高多少，但他们未来将是宣城城市发展的中坚份子，将会推动社会的发展。所以，在大学生毕业一至三年内，给他们不同比例的租房补贴或廉租房保障，让他们在宣城扎根，也是一项高回报的投资，他们不仅会以成功后的高收入的个人所得税回报社会，更会为社会创造出意想不到的财富。正如政府机关引进官员、安置转业干部、提供过渡性租赁住房一样道理。我们应该为这些未来的城市精英提供过渡性的保障用房。
此外，对有固定收入的高学历人才，因为其有稳定的收入，对其供给的保障性住房（如公共租赁房）可逐步放宽产权限制，允许其在自身能力范围内逐步购买产权，这从一方面也可以解决资金来源。
2、注意房屋产权与居住权的流动与转至
宣城是一个后发展城市，底子薄，低收入人群众多，解决住房保障问题压力很大，特别是在近些年招商引资的热潮下，外来廉价的劳动力和就业困难在一个
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