关于被申请国家赔偿确认案件的调研报告

「内容提要」 近年来，广西桂平市人民法院被申请国家赔偿确认的案件逐渐增多，是广西区发案率最高的法院，并有些案件被确认违法，这给我院公正司法的形象带来了一定的负面影响，并加大了法院的工作与经济负担。为此，我院组织力量对被申请国家赔偿确认的案件的特点成因、违法体现和原因以及该类型案件对人民法院的影响开展深入的调查与研究，并在此基础上提出了具体的应对措施和建议。 「关 键 词」 国家赔偿确认 特点 原因分析 控制 预防 最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）颁行后，国家赔偿确认案件已明确成为人民法院办理的一种新型案件。2003年以来，我院被申请国家赔偿确认的案件逐渐增多，并有一些案件被上级法院确认违法，这给我院公正司法的形象带来了一定的负面影响，并加大了法院的工作与经济负担。为进一步提高司法行为的规范性、合法性，促进司法公正，我院成立以马肖华副院长为组长的课题小组，组织审判监督庭和研究室的力量对此进行专门的调研，最终形成本报告。 一、被申请国家赔偿确认案件的基本情况 以2004年10月1日最高人民法院《规定》的施行为分水岭，我院被申请国家赔偿确认案件分为自行确认和上级法院确认两个阶段。 自行确认阶段即在最高人民法院《规定》施行前，由作出被申请国家赔偿确认的司法行为的法院立案办理。对2003年、2004年被申请国家赔偿确认的案件，我院均在立案后交由审判监督庭组成合议庭审理。 2003年有：1、社步船厂作为某执行案的案外人以我院错误查封其所有的轮船为由申请确认执行违法案。我院不予确认违法，社步船厂申诉到贵港中院，贵港中院经审理也不予确认违法，社步船厂最后申诉到区高级法院，区高级法院确认我院违法查封；2、黄明良涉嫌扰乱社会秩序罪被我院判决有期徒刑三年申请确认错误判决案。我院经审理不予确认违法，黄明良申诉到贵港中院，贵港中院认为我院作出的有罪判决已为该院撤消，无须再经确认，遂驳回其确认申请；3、黄明良非法办学被本院强制执行拍卖非法办学财产申请确认违法执行案。我院经审理不予确认违法，贵港中院亦不予确认，其申诉到区高院（已调卷，未知结果）；4、黄明良非法占用土地办学被本院根据行政处罚决定强制迁出申请确认违法执行案。我院不予确认违法，贵港中院亦不予确认，其申诉到区高院（已调卷，未知结果）。 2004年有：1、上海科卫电器厂申请确认不续冻存款行为违法。我院不予确认违法，后贵港中院确认我院没有及时续冻属于不作为违法。2、李广昌以我院没有依其请求查封桂平市磷肥厂的磷肥申请确认违法查封案。我院不予确认违法，后贵港中院作出违法确认裁定。3、黄学仁申请确认执行不作为违法案，我院经审理不予确认违法，贵港中院亦不予确认，其申诉到区高院（未知结果）；4、黄建竹申请确认法院违法执行案，因已超两年的申诉时效，我院经审理不予确认违法。在自行确认阶段，我院对违法确认具有主动权和审查权，申请人不服的，可以向上级法院申诉。[!--empirenews.page--] 上级法院确认阶段。根据最高人民法院《规定》，基层法院不再受理被申请国家赔偿确认案件，我院被申请国家赔偿确认的案件均统一由上一级法院即贵港中院立案办理。2005年有：1、黄万忠申请确认违法审判案，因已超两年的申诉时效，贵港中院经审理不予确认违法；2、尧坤超申请确认执行违法案，贵港中院经审理不予确认违法；3、李树春申请确认审判违法，贵港中院经审理不予确认违法。2006年有：1、蔡达明申请确认执行违法案，贵港中院经审理不予确认违法，其不服已申诉到区高院；2、蔡达珍申请确认执行违法案，贵港中院经审理不予确认违法，其不服已申诉到区高院；3、黄洁兰申请确认不执行违法案，贵港中院因我院已实际执行而终结审理；4、杨国光申请确认执行违法案，贵港中院经审理不予确认违法；5、陈桂英申请确认法警打人违法案，贵港中院经审理不予确认违法。在上级法院确认阶段，我院丧失了对违法确认的主动权和审查权，只被动地应上级法院的要求参加听证，就有关司法行为的合法性进行陈述。 二、被申请国家赔偿确认案件的特点与原因分析 被申请国家赔偿确认的案件具有以下特点： 1、高发性。纵向分析来看，2002年以前，我院没有被申请违法确认的个案，但2003年以来，则基本每年发案4件，具有较稳定的发案幅度和态势。与全区法院系统横向比较而言，根据

区高级法院2005年的统计数据，全区共发案为110件，平均到全区100多个法院（包括中级法院和基层法院），大约每个法院每年被申请国家赔偿确认的案件为1件，我院的发案率是全区的4培，是全区发案率最高的法院。我院被申请违法确认案件之所以相对高发，首先归因于国家赔偿法律的健全与完善。1989年行政诉讼法只规定对行政侵权的赔偿，对司法行为侵权能否提起国家赔偿没有明确。1995年施行的国家赔偿法规定了对刑事司法行为的赔偿制度，为对人民法院提起国家赔偿提供了初步的法律依据。 2004年最高人民法院《规定》则为对一切审判和执行行为提起违法确认诉讼提供了充足的法律依据，违法确认案件也明确成为人民法院受理的新型案件。其次，具体到我市，则归究于市民诉讼维权和“民告官”意识的大步提升。十多年前，“民告官”很多人还是不敢想象的。然而2001年以来，随着依法治国的推进以及法制宣传教育的不断加强，我市市民诉讼维权和“民告官”意识有了大步提升。 我院近年来受理行政案件总体的增长就是明证： 2001年受理28件，2002年受理42件同比增长50%，2003年受理49件同比增长16.67%，2004年受理43件同比降14.29%，2005年受理52件同比增长21.43%，2006年1至10月份受理39件同比降25%，总体以8.14%的幅度呈增长趋势。同时，被告诉的主体囊括了市政府、公安局、建设局、土地局、地震局、交通警察部门等几乎所有的行政机关。因此，当法律明确可以对法院提起违法确认之诉时，“告法院”事件就如雨后春笋不断涌现。最后，法院缺乏消解违法确认之诉的有效机制也是重要成因之一。在自行确认阶段，我院拥有立案的主动权，可以在立案前通过做申请人的思想工作消解部分案件进入诉讼程序，但最高人民法院《规定》颁行后，立案与否由上级法院决定，我院只是被动地在立案后审查期间参加听证，眼睁睁看着违法确认诉讼的发生而无能为力；而根据《规定》第十条，上级法院只在立案后审查期间举行听证，一挨具有《规定》第三条的情形即可立案审查，对违法确认诉讼的发生基本上是采取“宽进严出”的态度，对违法确认诉讼的高发缺乏应有的控制意识和有效的机制。[!--empirenews.page--] 2、集中性。 我院被申请国家赔偿确认的案件主要发生在执行环节。从年度数据分析看，2003年被申请确认的案件共4件，其中执行申请确认执行违法案就有3件，占75%；2004年被申请确认的案件共4件，全部是申请确认执行违法案，占100%；2005年被申请确认的案件共3件，其中执行申请确认执行违法案有1件，占33%；2006年被申请确认的案件共5件，其中执行申请确认执行违法案就有5件，占100%.从四年数据统计看，被申请国家赔偿确认的16件案件中，发生在执行环节的共计13件，占81.25%,发生在审判阶段的有3件，仅占18.75%.从最后确认结果来看，3件被确认违法的案件均发生在执行环节，占100%. 这首先是与执行改革滞后有关。一五司法改革期间，我院以庭审方式改革为重点进一步规范了审判行为，审判公开、司法公正在审判阶段得到有效的保障，当事人的诉讼权利得到有效保证，强调胜败皆服，因而[1][2][3][4][5]下一页 审判行为的合法性较高，当事人申请违法确认的案件就不多。而执行环节，相对审判环节，并不是一五司法改革的重点，同时该领域法律抵触和空白的、规定不完整的也较多，导致人民法院执行工作不够规范，违法现象因而未能得到有效控制，成为被申请违法确认的主要环节就不足为怪；其次与执行监督制度的欠健全有关。对审判行为，诉讼法规定了在裁判生效之前可以规定抗诉和上诉制度进行监督，发现了违法行为可以在上诉以及再审程序中纠正，即使导致国家赔偿也可直接提起而无须经确认程序。 与此不同的是，执行针对的是已生效的裁判，抗诉及上诉制度的监督对其鞭长莫及，而根据现行法律的规定，对执行缺乏其他尤其是实时监督机制来及时纠正和防止违法执行的发生；最后，执行人员素质不高也难辞其究。我院执行人员的整体素质并不高。在2002年以前，我院老一批的执行法官，均是军转干部和其他一些形式的“半路出家法官”，不具法律本科文凭，整体的法律水平和业务素质的不高，往往凭经验办案，裁判发生错误甚至违法违纪事件时有发生。2003年老一批的执行法官离退休后，我院执行人员整体素质有了提升但还不够高。以执行局为例，共有17名人员，法律本科学历13人但无一人科

班出身，尚有大专学历3人，高中学历1人。在执行复杂案件时，错误及违法执行就难以完全避免。 3、复杂性。 首先是程序的缠讼现象明显，2003年以来的16件案中，经过两级以上法院处理就有9件，占56.26%，经三级法院处理的共4件，占25%.尤其是2003、2004年自行确认的案件，我院均没有确认本院的司法行为存在违法之处，当事人不服确认，申请到中级法院以及高级法院处理的占了大多数；其次是实体的复杂性。某些案件涉及的法律问题极其复杂，比如2003年社步船厂申请确认查封违法案，对执行标的的所有权是否已从案外人社步船厂转移给被执行人，涉及买卖合同的所有权保留问题，经我院、贵港中院及区高院三级审理才有定论。某些案件触及到法律的空白而相当模糊，如2004年上海科卫电器厂申请确认不续冻存款行为违法案，法律并没有规定案件延长审理导致的办理续冻手续是法院的责任；最后是社会影响的巨大性。[!--empirenews.page--] 某些案件牵涉部门众多，如黄明良案，其四处告状鸣冤，广发大字报，牵涉国土部门、检察院、法院、人大、新闻媒体等。某些案件申请人对法院的冲突情绪剧烈，如李广昌案，其多次表示如法院不确认违法予以赔偿就要炸法院。究其原因，一是法律规定的不完善，诉讼法不明确限制申诉的次数，二是申请人不能理性地行使诉讼维权权利，片面以为表现越凶、闹得越大才能赢回公正，三是法院的公信力还不高，当事人基于根深蒂固的“官官相护”的传统思想难以完全信任法院，四是法院的信访接待工作做得还不够到位，未能有效化解申请人对法院的不信任和冲突情绪。 4、低确性。 在自行确认阶段，我院共办理的8件案中，没有一件确认自身违法，确认率为0%.迄今，我院被上级法院确认违法的案件有2003年社步船厂申请确认执行违法案、2004年上海科卫电器厂申请确认不续冻存款行为违法案、李广昌申请确认违法查封案共3件，占全部被申请违法确认案件的18.75%.低确率的原因，一是申请人法律水平的有限，对法律一知半解，片面滥诉和缠讼。如2004年黄建竹申请确认法院违法执行案，黄建竹申请确认我院对其所有的汽车进行查封扣押为超标的范围执行，而没有了解法院可对不可分动产进行超标的范围查封的法律规定；二是法院对违法确认案件进入诉讼程序缺乏消解控制机制，采取了欠妥的“宽进严出”的立案态度；三是法院系统本身具有一定的“部门保护主义”倾向，基于各种考虑不大愿意确认法院自身违法，即便《规定》颁行以来，上级法院偏袒下级法院而不轻易确认违法的司法实践还不时发生。 5、巨额性。 我院被确认违法的3件案中，2003年社步船厂申请确认执行违法案牵涉的赔偿金额高达100多万元，2004年上海科卫电器厂申请确认不续冻存款行为违法案7万多元，李广昌申请确认违法查封案赔偿金额25多万，共须赔偿金额至少有130多万。这给法院带来了巨大的经济负担。 三、被确认违法案件的违法体现与原因分析 2003年以来，我院被确认违法的案件共有3件。从中分析，我院司法行为违法主要体现为执行行为尤其是财产保全行为存在不当或违法。具体包括： 1、错误查封财产。即对不属于被申请保全人的案外人的财产采取了查封措施。如社步船厂申请确认执行违法案。 2、不按照当事人的申请进行查封，擅自变更查封对象，如李广昌申请确认违法查封案。 3、不及时办理续冻结手续。如上海科卫电器厂申请确认不续冻存款行为违法案。 造成财产保全违法的原因主要是： 1、办案人员的司法能力不高，在遇到复杂的情况时，不能根据案件情况依照法律作出准确的判断，致使进行了错误的查封。如社步船厂申请确认执行违法案。1994年社步船厂将其所有的社步238号船转让给邓某，约定买方付清所有购船款后，卖方负责将船籍转登记到买方名下。之后，该船交邓某使用。1995年邓某将船抵押给桂平镇农村合作基金会贷款10万元。1996年桂平镇农村合作基金会在提起对邓某借款合同纠纷案时，申请我院对社步238号船进行查封扣押。我院执行人员错误认为该约定仅是船籍登记问题，不具有所有权保留性质，并经询问当时社步船长负责人，其认为是属于邓某的财产，遂进行查封。嗣后，我院作出（1996）财认字第2号财产移交确认书，确认邓某将船卖给张某有效。社步船厂得知此事后，提出了异议，认为社步238号船仍属于其所有的财产，要求确认我院错误查封。此案，区高院最后作出裁定，认为社步238号船属