第1篇第1章 行政法基本理论
本章考情分析
在最近3年的考试中，本章平均分值为4分，分值比重不高，但部分考点（如行政主体的界定、具体行政行为的种类、行政事实行为）是学习行政法律制度的基石，对第1篇其他章节的理解和掌握有至关重要的影响。由于是理论性章节，难免抽象、晦涩，复习时注意把握有具体、实质内容的考点，切忌对个别学理性表述纠缠不休。
最近3年本章考试题型与核心考点分布
单项选择题 多项选择题 综合分析题 合计
2013年 2分 2分 - 4分 2012年 1分 - - 1分 2011年 3分 2分 2分 7分 核心考点分布 1.行政合理性原则 2.行政行为的分类 3.行政事实行为 4.政府信息公开 本章教材的主要变化
2014年本章教材的主要变化有： （1）“行政职权的内容”中删除“行政决策权”，新增“行政解释权”； （2）新增“国务院议事协调机构单设的办事机构”、“国务院直属特设机构”，并在“中央行政机关”中，新增多处举例，详细介绍我国目前中央行政机关的组成； （3）新增“行政奖励”和“行政事实行为”。
2013年本章教材新增“催告制度”为行政程序法的基本制度。
本章重难点剖析
一、行政法的基本原则——行政法治原则 （一）行政合法性原则
1.“存在”合法：行政权力的存在有法律依据； 【解释】行政法是“法无授权即禁止”；民商法是“法无禁止即允许”。 2.“行使”合法：行政权力必须按照法定程序行使。
（二）行政合理性原则——实质合法性原则（2013年、2011年、2010年单选题） 1.行政合理性原则，是指行政行为的内容要客观、适度、符合理性。
2.行政合理性原则产生的主要原因是行政自由裁量权（亦称“行政裁量权”）的存在。 【解释】根据《税收征收管理法》的规定，纳税人未按照规定的期限申报办理税务登记的，由税务机关责令限期改正，可以处2000元以下罚款；情节严重的，处2000元以上10000元以下罚款。甲企业未按照规定期限申报办理税务登记，但情节轻微，则“责令限期改正”是没商量的；但罚款500元，还是不罚款，则由税务机关根据其情节自由裁量。
3.内容
（1）行政行为应符合立法目的；
【解释】超载车罚完就放——车依然超载，危险依然存在，显然不符合立法目的。 （2）行政行为应建立在考虑相关因素的基础上；
【解释】都是超速，美女难道就可以少罚点（违法人的容貌与是否应罚款及罚多少无关，不应考虑）。
（3）平等地适用法律规范，符合公正法则；
（4）行政行为应保持适度，符合比例原则的要求；
①行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式，作出的行政行为才是合理和适当的。
②作出行政行为时，行政机关应当在作出的“具体行政措施”与所要达到的“行政目标”之间保持适当的比例。
【案例】某市规划局为华达公司颁发建设工程规划许可证，同意华达公司将其临沿江大道的2层楼房改建为3层楼房。后华达公司又申请增建2层未获批准。1年后，华达公司建成5层楼房一栋。规划局认为华达公司第4、5层遮档了沿江大道的典型景观××阁，作出决定，责令华达公司限期拆除第4、5层。华达公司不服，诉至法院。法院现场勘查确认，该楼房仅有一小部分遮挡了××阁，规划局要求完全拆除第4、5层，明显超出必要限度，故判决规划局的决定显失公正，依法变更为拆除该楼房第4、5层遮挡××阁的部分，对违法建设的其余部分处以罚款若干。
（5）符合自然规律和社会道德，符合人类理性和公平正义观念。 【解释】出租车送急救病人时闯红灯不应罚。 （三）行政应急性原则——行政合法性原则的例外
1.行政应急性原则，是指在特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会公共利益的需要，行政机关可以采取没有明确法律依据的或与通常状态下的法律规定相抵触的措施。
【解释】为了应对突发公共卫生事件导致的紧急情况，政府有关部门采取人员隔离、强制宰杀、财产（如宾馆）征用等紧急措施，就是行政应急性原则的体现。但这些紧急措施也日渐纳入法律规范的范围，例如，提前授予某些行政主体采取应急措施的权利、要求紧急状态消除后及时补正相关手续等。
【相关链接】行政机关实施行政强制措施一般应当在实施前向行政机关负责人报告并经批准；情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续；行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。
2.行政应急权力行使的条件
（1）存在明确无误的紧急危险或危害；
（2）非法定机关不得行使应急权力，否则无效，除非事后经有权机关作出特别决定予以追认；
（3）行政机关作出的应急行为应接受有权机关的监督，尤其是权力机关的监督； （4）应急性权力的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的范围内。
二、行政法的渊源
1.渊源种类、制定机关及效力层级（2009年多选题、2008年多选题、2007年单选题） 表1-1-1
宪法 制定机关 全国人民代表大会 举 例 最高 效力层级
基本法律 全国人民代表大会 《行政诉讼法》 《行政处罚法》 《企业所得税法》 《个人所得税法》 《税收征收管理法》 《车船税法》 《治安管理处罚法》《行政复议法》 《行政强制法》 《行政许可法》 仅次于宪法 法律 一般法律 全国人大常委会 行政法规 依职权 国务院 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 《行政复议法实施条例》 仅次于宪法、法律，高《税收征管法实施细于行政规章和地方性法则》 规 《车船税法实施条例》 《增值税暂行条例》 《海关行政处罚听证办法》 《税务行政复议规则》 《注册税务师管理暂行办法》 《纳税担保试行办法》 （1）低于宪法、法律和行政法规 （2）在本部门管辖范围内适用 依全国人大授权 国务院各部委、中国人民银行、审计署部门规章 和具有行政管理职能的直属机构 地方规章（地方政府规章） 行政规章 “一省三市”人民政府 （1）低于宪法、法律、行政法规、同级地方性法规 （2）在本地区管辖范围内适用 （1）不得与宪法、法律、行政法规相抵触 （2）在本行政区域内有效 地方性法规 “一省三市” 人民代表大会及其常委会 【解释1】（1）行政法规和行政规章都有“行政”，但是制定机关、效力层级完全不同。（2）地方政府规章和地方性法规都有“地方”，前者是特定地方人民政府制定的，后者是特定地方的人大及其常委会制定的。 【解释2】“一省三市”：（1）省、自治区、直辖市；（2）省、自治区所在地的市（“省会市”）；（3）国务院批准的较大的市（“国批市”）；（4）经济特区的市（“特区市”）。
【解释3】行政法的渊源还包括民族自治条例、单行条例、国际条约和国际协定中涉及国内行政管理的部分、对行政活动具有约束力的法律解释以及行政机关制定和经公告发布的规范性文件（如《税务稽查工作规程》）。
2.效力冲突的解决方式
【解释】在法律适用上，一般遵循以下3个原则：（1）上位法优于下位法；（2）新法优
于旧法；（3）特别法优于一般法。如果以上3个原则均无法解决或出现冲突，适用下列规则——“找老大”：
（1）同一事项的“新的一般规定”与“旧的特别规定”不一致 ①法律之间：由全国人大常委会裁决； ②行政法规之间：由国务院裁决。
（2）根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。
（3）国务院部门规章与地方性法规之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。
【解释】国务院部门规章和地方性法规属于同一效力层级，但是归不同的“老大”管，先找“办事利索的”——国务院，如果国务院“大义灭亲”，问题直接解决；如果国务院“护犊子”，为了避嫌，只好再找全国人大常委会了。
（4）各部门规章之间、各部门规章与地方政府规章对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
三、行政法律关系 1.特征
（1）当事人一方必须是“行政主体”；
【案例1】甲机关派公务员王某负责对乙公司进行行政处罚，该行政法律关系的当事人为甲机关（行政主体）和乙公司（行政相对人）。
【案例2】甲机关依法委托乙组织对丙公司作出了行政处罚，该行政法律关系的当事人为甲机关（行政主体）和丙公司（行政相对人）。
【案例3】甲机关对公务员王某作出内部行政处分，该内部行政法律关系中，当事人为甲机关（行政主体）和公务员王某（内部相对人）。
【案例4】甲公司对职工刘某作出了开除处分，由于甲公司和刘某均不是“官”，该法律关系不属于行政法律关系。
（2）当事人双方的权利义务不对等；
（3）内容一般法定，当事人之间通常不能相互约定权利义务；
【解释】存在例外，如行政委托行为、行政合同行为需要与相对方协商一致而成立；又如执行协议：根据《行政强制法》的规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。 （4）行政主体实体上的权利义务往往是重合的；
【解释】行政职权往往同时是行政职责；行政职权往往不能自由放弃行使。 （5）行政法律关系争议通过行政程序（例如申诉）、准司法程序（例如行政复议）以及司法程序解决（例如行政诉讼）。
2.“三要素”（主体、客体、内容）
（1）主体包括行政主体和行政相对人；行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。
（2）行政主体的权利即“职权”；行政主体的义务即“职责”。 （3）行政相对人的权利包括参与权、受益权和请求（保护）权。（2009年多选题） 【解释1】参与权，如直接参与管理权、了解权、听证权等。
【解释2】受益权，如就业权，享受养老、保险、救济金等社会福利的权利，获得许可、奖励、减免税等其他利益的权利，接受义务教育的权利。
【解释3】请求权，如行政相对人请求行政机关保护人身权、财产权，请求行政赔偿等。
四、行政主体
（一）行政主体的特征——“权名责”三位一体的社会组织 1.行政主体是社会组织；
【解释】并非所有社会组织都能成为行政主体，如人大、党的机关、企业等；任何个人，包括国家机关工作人员，都不能成为行政主体。
2.行政主体应当享有行政“权”（依法或依法律、法规授权）； 3.行政主体能以自己的“名”义行使行政权； 4.行政主体能够独立承担法律“责”任。
【解释1】行政机关的内部机构行使所在行政机关的职权时，应以所在行政机关的名义进行，法律责任由所在行政机关承担，此时该内部机构不是行政主体；行政机关的内部机构经法律、法规授予一定职权，则该内部机构行使此项职权时可以自己名义进行，法律责任由该内部机构承担，此时该内部机构为行政主体。
【解释2】受其他行政机关委托行使一定行政职权的组织并不享有行政权，行政权依然由委托的行政机关享有，受托组织应以委托机关的名义行使该职权，该组织不是行政主体，产生的相应法律责任由委托机关承担。
【解释3】行政机关也可以依法委托其他行政机关行使相关的行政权力，此时要注意应在特定的行政法律关系中具体判定谁是行政主体。例如，甲机关委托乙机关行使A权力：（1）乙机关行使A权力产生的行政法律关系中，行政主体是甲机关；（2）乙机关行使自己职权范围内的B权力产生的行政法律关系中，行政主体是乙机关。 （二）行政职权 1.行政职权的特征 （1）公益性
行政职权的设定与行使，以国家和社会公共利益为目的。 （2）优益性（优先、受益）
国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满实现公共利益的目标，以法律、法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格。 （3）支配性
行政职权一经行使，即被推定为有效，在被撤销之前，相对人必须遵守执行（行政行为公定力的体现）。
（4）不可自由处分性
行政职权不得随意转移，不得随意放弃或抛弃。 2.行政职权的内容
行政职权包括行政立法权（并非所有行政主体都享有行政立法权）、行政解释权、行政决定权、行政许可权、行政命令权、行政执行权、行政监督检查权、行政强制权、行政处罚权和行政裁决权。
【解释】行政解释权，是指行政主体依法对法律、行政法规和规章未明确规定的事项作出具体说明和补充的权力。（2014年新增） （三）行政机关
1.中央行政机关（2012年单选题） （1）国务院，具有行政主体资格；
（2）国务院组成部门（如财政部、中国人民银行），具有行政主体资格； （3）国务院直属机构（如国家税务总局、海关总署），具有行政主体资格；
2014年税收相关法律基础班第1篇第1章（预习讲义）
