构建农转人口市民化的成本分担机制
作者：张立冬
来源：《群众·决策资讯》2016年第04期
加快推进农业转移人口市民化进程，为全国提供可复制、可推广的经验和模式，既是江苏作为国家新型城镇化试点省份的重要职责，也是适应新常态背景下实现”两个率先“的关键任务。推动农业转移人口市民化，成本问题首当其冲，直接关系到我省城镇化率能否在”十三五“末达到试点目标。本文围绕这一核心问题，对政府在农业转移人口市民化成本分担中的责任及可作为之处作初步探讨。 农业转移人口市民化的成本
明确农业转移人口市民化的成本，是构建政府、企业和个人成本分担机制的基础。由于对市民化成本的界定和数据来源存在差别，不同研究机构和学者的测算结果存在明显的差异。2013年7月，中国社科院公布的《中国农业转移人口市民化进程报告》指出，目前我国东部地区农业转移人口市民化的人均公共成本约计17.6万元，明显高于中部地区的10.4万元和西部地区的10.6万元。
具体到江苏省而言，南京财经大学产业研究院教授张继良利用第六次全国人口普查资料计算发现，按照江苏现行社会保障政策标准，外来农业转移人口市民化的人均成本为12.3万元。从人口结构上看，第一代农民工的市民化成本约为l1.2万元，新一代农业转移人口市民化的成本约为14.3万元；从区域结构上看，江苏三大区域之间农业转移人口市民化成本差异明显，苏南、苏中、苏北对应的成本分别为14.6万元、l2.4万元和11万元。总体看来，农业转移人口市民化成本较高，农业转移人口市民化”钱从哪里来“问题亟待尽快破题。 厘清政府在农业转移人口市民化成本分担中的责任
建立农业转移人口市民化成本分担机制，是我省开展国家新型城镇化综合试点的首要任务，而厘清政府应承担的责任则是核心问题。从政府、企业和个人三个主体结构来看，政府承担的责任不外乎两个方面：一是承担农业转移人口市民化的公共成本，即让农民工享有与本地市民相同的各项权利和公共服务所需的公共投入；二是降低农业转移人口市民化的私人成本，或使农民工具备承担市民化私人成本的能力。
相对于企业和个人而言，现有的经济学理论已对政府应承担的支出项目进行了详细的阐述，即应承担那些无法由市场自发地进行供给或进行足额供给的项目，主要包括教育、医疗、养老、卫生、住房保障等方面。
政府承担的公共成本究竟有多高？张继良等测算人均成本约6.6万元，省信息中心政务信息处徐建荣估计农民工人均市民化公共成本为4.9万。另据江苏省财政厅测算，仅仅考虑社会保障（养老、医疗、最低生活保障）和保障性住房、就业及子女教育四项，财政承担的农民工人均市民化成本为3-4万元。综合考虑来看，政府应承担的公共成本在4-6万元，约占农业转移人口市民化总成本的40%-50%。按照2014-2024年期间实现800万农业转移人口在城镇落户的目标，从简单的数字统计上来看，的确对地方财政形成了较大挑战。
为准确把握政府在农业转移人口市民化成本分担中的实际支出，还需要厘清以下几个关系。
1.一次性公共成本支出与连续性成本支出的关系。在政府承担的公共成本支出中，既包括需要一次性投入的学校、医院和保障房等，也包括需要按年度支出的社会保障、义务教育、卫生保障等。当将连续性支出成本加总后与一次性成本混为一谈，必然导致农业转移人口市民化成本。以教育支出为例，除新建公办学校是一次性投入外，农民工子女的生均教育费是按照学年度投入的。
2.即期账面公共成本支出与远期实际公共支出的关系。在农业转移人口市民化公共支出成本中，存在即期仅为账面支出而远期为实际支出的成本。典型的是养老金，由于农民工大多为青壮年劳动力，在现收现付的模式下，农业转移人口市民化的养老金公共支出在其年轻时仅为账面支出，且实际上用于当前城市60岁以上的人。
3.中央与地方公共成本分担的关系。从农民工的来源地结构看，第六次人口普查数据显示，江苏省外农民工规模达到445.6万，仅略低于省内农民工数量。这一庞大的省外农民工规模，决定了必须构建中央和地方分摊的农业转移人口市民化公共成本分担机制，中央财政要重点解决跨省农民工市民化的公共成本，地方财政则重点解决省内农业转移人口市民化的公共成本。
4.成本分担责任和成本分担能力的关系。毋容置疑，农民工需要承担市民化中的个人成本，但是不能忽视农民工自身承担市民化成本的能力相对薄弱的现实，以及农民工群体内部存在经济状况高低差异的情况。这要求，一方面政府需要加大农村土地制度改革，变”权“为”利“，提高农业转移人口市民化的成本分担能力；另一方面，要参照城镇居民的社会保障和救助措施等对低收入农民工群体予以缴费补助。 建立农业转移人口市民化成本多元分担机制
以居住证制度为抓手稳步推进农业转移人口市民化。按照国务院《居住证暂行条例》的要求，确保符合条件的非本地户籍农民工均能获得居住证，并结合省内各地经济发展和财政收入水平，推进基本公共服务常住人口全覆盖。对省内特大城市实行以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准的积分落户原则，逐步扩大基本公共服务范围和标准。
推进土地制度改革，实现农民工”带资入城“。将农民工的土地承包权及宅基地使用权变”权“为”利“，实现农民工”带资入城“、”带股入城“，是突破农业转移人口市民化私人成本障碍的关键。核心是要建立城乡统一的土地市场，实现农村集体经营性建設用地与国有土地”两种产权、一个市场“。深化农村”三权“制度改革，全面推进集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权确权颁证，加强农村产权交易市场建设，在尊重农民工意愿的前提下推进土地承包经营权、宅基地使用权等有序流转，通过市场化手段有效盘活农民工的土地资源。 建立多元可持续的城镇化投融资机制。农业转移人口市民化的公共基础设施投资，要以政府投入为主导，发行以财政收支状况和政府信用评级为基础的地方政府债券，建立规范的政府举债融资体制。要通过积极吸引各方力量和各路资金，构建多元化城市基础设施和公益设施建设等投融资机制，扩大对社会资本的开放领域，以政府和社会资本合作（PPP）等方式推进城镇公共基础设施建设。
建立各级政府公共成本共担机制。一是建立上下级政府成本分担机制，省级政府重点分担省内跨区域转移的本省户籍农业转移人口市民化成本，省内各市县重点负责所管辖区域内农业转移人口市民化公共成本。对于非本省户籍农民工，其公共成本重点由中央协调，省内按照居住证制度稳步推进其市民化。二是建立省内流入地和流出地成本分担机制。重点建立财政转移支付和城镇建设用地指标数量与农业转移人口市民化规模相挂钩的制度。建立以流入地为主承担就业培训和随迁子女义务教育成本的制度。
监督企业按时足额缴纳农民工社保费用。在杜绝企业拖欠农民工工资的同时，结合当前农民工社保参保率偏低的现状，监督企业足额缴纳农民工社保费用。完善各项社保制度之间的转移续接，一方面要加快建立城乡居民统一的养老保险制度，加快实现城乡享有共同的社会保障；另一方面，要实现各项社保制度间的互联互通，避免农业转移人口市民化过程中出现社会保障权益受损的状况。
健全城镇住房保障机制。加大保障性住房的建设和供给，改变以户籍为主的保障房分配机制，健全与农民工流动相适应的住房保障制度。积极探索形成以公共租赁住房为主要保障方式的新型住房保障制度，开展并逐步推进共有产权住房试点工作。 （作者系江苏省社会科学院农村发展研究所副所长）
构建农转人口市民化的成本分担机制
