全国水土保持预防监督纲要
(2004?2015)
在我国全面建设小康社会， 加快推进社会主义现代化的新的历史时期， 西部 大开发战略的实施、 新型工业化的推进、 城镇化进程的加快、 城乡居民生活水平 的提高，都对水土资源的可持续利用、 生态环境的保护和改善， 提出了新的更高 的要求。为全面贯彻水土保持法律法规和可持续的科学发展观， 进一步落实国务 院批准的《全国生态环境建设规划》和《全国生态环境保护纲要》确定的任务， 明确 21 世纪初期我国水土保持预防监督工作的指导思想、 目标任务、 总体布局、 对策措施，预防和治理水土流失，保护和改善生态环境，促进人与自然和谐，以 水土资源的可持续利用和维系良好生态环境， 保障经济社会的可持续发展， 特制 订本纲要。 版权文档，请勿用做商业用途
一、水土保持预防监督工作现状与问题 (一) 水土保持预防监督工作成效
1 ．改革开放以来，特别是 1991 年《中华人民共和国水土保持法》颁布实施 后，水土流失防治工作步入了法制轨道。 水行政主管部门依法认真履行职能， 加 强与相关部门的合作，推进依法行政，强化预防监督，严厉查处违法案件，认真 落实法律规定， 坚持开展水土保持宣传， 控制人为水土流失取得很大成效， 突出 表现在：全社会及全民的水土保持意识和法制观念普遍得到了增强； 水土保持法 律法规体系、 监督执法体系和技术服务体系初步建立， 县级以上发布水土保持法 规性文件 2000 多个，全国有监督执法人员 7.4 万人，颁发开发建设项目水土保 持方案编制资格证书 1300 多个，执法人员和水土保持方案编制人员持证上岗； 地方人民政府依法划定并公告了县级、 省级水土流失重点预防保护区、 重点监督 区和重点治理区；开发建设项目水土保持 \三同时 \制度逐步得到落实，国家重点 建设项目的水土保持方案报批率达 80％以上，开发建设项目共治理人为水土流
失面积 3 万多平方公里，拦挡弃土弃渣 8亿多吨，建成了一批恢复治理示范工程； 开展了城市建设水土流失防治试点工作， 加强了城市自然植被、 景观保护和水系 绿化美化； 水土保持监测网络建设工作开始起步， 完成了全国第二次水土流失遥 感调查和公告； 水土保持生态修复工程开始试点并逐步展开， 在塔里木河、 黑河 等重点流域实施的生态调水，有效地遏制了区域生态环境恶化的趋势。 版权文档， 请勿用做商业用途
（二）当前的人为水土流失问题
2．全国水土流失严重、生态环境恶化的趋势尚未得到根本遏制，边治理边 破坏的现
象十分突出。 总体上看，重点防治区和开发建设项目水土保持成效突出， 城市水土保持取得突破性进展，但广大农村牧区水土流失依然严重；气候变化、 地质活动等自然因素与人为不合理的开发建设活动共同作用， 极大地加剧了水土 流失的发生与发展。 突出表现在： 局部地区林草植被面积减少， 水源涵养能力下 降，加剧了洪涝灾害；西部地区脆弱的生态环境继续恶化，长江上游、黄河中游 水土流失严重， 西南石灰岩地区陡坡开垦、 \石化\面积扩大，造成土地资源匮乏、 土地生产力下降或丧失， 威胁人类生存； 江河源头水土资源不合理开发利用， 绿 洲、湿地和湖泊缩减；特殊生态功能区植被缺乏有效保护，导致水资源紧缺，生 态功能退化；草原区过载过牧，乱采乱挖，长期得不到休养生息，草原退化、沙 化、盐碱化严重，沙尘暴频繁发生；东北黑土地过度垦殖、黑土流失、黑土层变 薄；资源开发和基本建设活动破坏植被，随意弃土弃渣，导致江河湖库淤积，甚 至诱发滑坡和泥石流灾害；城市开发建设、开山、采石、取土、挖沙，破坏自然 景观。 版
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（三）预防监督工作存在的问题
3．全国第二次水土流失遥感调查表明，全国的水土流失面积
356 万平方公
里，占国土面积的 37％。特别是人为水土流失仍呈加剧的趋势，每年新增人为 水土流失 1.5万平方公里， 影响国家西部大开发战略和全面建设小康社会目标的 实现，制约我国经济社会的可持续发展， 对国家的生态安全构成威胁。 面对严峻 的形势，水土保持预防监督工作任务十分繁重和艰巨， 同时， 存在着一些不相适 应的问题：一是人们保护水土资源和生态环境的意识不强， 重开发轻保护， 肆意 破坏植被，随意弃土弃渣；二是法制不够完善，存在有法不依、执法不严、违法 不究、行政干预等问题；三是水土保持监督管理手段和设备落后，经费缺乏，监 督管理机构不健全， 执法人员素质不够高； 四是全国的水土保持监测预报系统还 不健全，监测工作尚未全面展开，对水土流失的监控时效性差。
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二、指导思想、基本原则与目标任务 （一）指导思想
4．全国水土保持预防监督工作的指导思想是：全面贯彻 \三个代表 \重要思 想和十六大精神， 落实可持续的科学发展观， 坚持保护资源和保护环境的基本国 策，按照全面建设小康社会的要求，全面实施《水土保持法》 ，坚持预防为主、 保护优先的原则，大力推进分区防治战略，强化预防监督，落实管护责任，遏制 水土流失及生态环境恶化的趋势， 以坚决控制人为水土流失和维护国家生态安全 为目标，不断提高人民群众的生活质
量， 促进人与自然和谐， 以水土资源的可持 续利用和维系良好生态环境，保障经济社会的可持续发展。 版权文档，请勿用做商业用途
（二）基本原则
5．全国水土保持预防监督管理工作的基本原则：
坚持 \预防为主，保护优先 \的原则，控制人为水土流失，全面加强预防保护 工作，依法保护和合理利用水土资源； 版权文档，请勿用做商业用途
坚持 \分类指导，分区防治 \的原则，依法划定重点预防保护区、监督区、治 理区，健全分区防治、分级负责的管理体制； 版权文档，请勿用做商业用途
坚持 \依法行政，管理规范 \的原则，依法建立健全监督机制，实现管理工作 规范化；
坚持 \监测先行，科学管理 \的原则，加强监测预报工作，提高水土保持工作 的科学性和针对性；
坚持 \谁开发谁保护，谁造成水土流失谁负责治理 \的原则，依法落实人为水 土流失防治责任和水土保持 \三同时\制度。 版权文档，请勿用做商业用途
（三）主要目标与任务
6．到 2015年，建立完善配套的水土保持法规体系，健全执法机构，提高执 法队伍素质，规范技术服务工作，全面落实水土保持 \三同时 \制度，落实管护责 任，有效控制人为因素产生的水土流失， 从根本上扭转生态环境恶化的趋势， 使 植被覆盖率大幅度提高，水土资源得到有效保护和可持续利用
,为全面建设小康
社会提供支撑和保障。 建立水土保持监测系统， 定期公告水土流失动态。 版权文档， 请勿
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7.主要任务：
（1）建立全国水土保持监测系统，建成水利部水土保持监测中心、
7 个流
域监测中心站、 31个省级监测总站、 175个重点分站和典型区监测点的全国水土 保持监测网络。 结合全国防汛信息系统建设， 充分利用现有水文站网， 合理布设 监测站点，全面提高数据采集、传输的质量和稳定性。对三峡库区、晋陕蒙接壤 区、环京津风沙源区、退耕还林区、塔河及黑河下游区、南水北调等区域实施重 点监测。每年对重点项目水土流失动态进行公告， 每 5 年对重点地区进行一次公 告，每 10 年公告一次全国水土流失状况； 版权文档，请勿用做商业用途
（2）加强对生态环境良好区域保护工作的力度，制止人为破坏，充分发挥 其应有的
生态效益和社会效益；
（3）有效保护综合治理的成果，落实管护责任，使其经济效益、生态效益 和社会效益得到持续发挥，生态环境良性循环； 版权文档，请勿用做商业用途
（4）水土保持生态修复工程全面展开并取得实质性进展，实施生态修复面 积 120 万平方公里， 通过自然修复， 使大范围的植被覆盖率得到恢复和提高， 水 土流失程度大幅度减轻； 版权文档，请勿用做商业用途
（5）加强\四荒\土地开发的管理工作，规范 \四荒 \土地开发方式，在 \四荒\开发中，落实水土保持 \三同时 \制度，有效保护天然植被和自然生态景观； 版权文 档，请勿用
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（6）开发建设项目水土保持 \三同时 \制度得到全面落实，开发建设与水土 流失防治同步，水土保持方案报批率达到 90％以上，使 80％以上的废弃土石渣 得到拦挡和防护，水土保持功能得到恢复，生态环境更加良好； 版权文档，请勿用做商 业用途
（7）有效控制城市开发建设中的水土流失，使多数城市（镇）人居环境有 较大改善，人与自然更加和谐，生态良好、环境优美，到2015年，全国建立 100 个国家级、 300 个省级水土保持生态示范城市，建立 1000 个水土保持生态示范 城镇，推动水土保持生态示范村建设。 版权文档，请勿用做商业用途
三、重点工作
（一）加快建设水土保持监测系统
8．全国水土保持监测系统建设。近一、二年内完成全国、七大流域和省级 水土保持监测规划， 2006 年完成全国水土保持监测网络和信息系统建设一、二 期工程，建立布局合理、 覆盖全国的水土保持监测网络， 对全国水土流失状况实 施及时、准确、持续的监测，形成标准统一、定量准确、技术先进、时效性强的 水土保持监测系统， 建立水土保持定期公告制度， 建立并完善全国水土流失本底 库和动态数据库，为水土保持预防监督管理提供科学依据。 版权文档，请勿用做商业用途
9．主要措施：建立健全各级水土保持监测机构，培养专业水土保持监测技
术人才，制定数据采集、信息管理、设施设备条件等监测技术标准，建立健全监 测工作年报制度， 实现监测预报技术的规范化， 建立监测机构和监测人员资质管 理，提高监测质量和水平。 版权文档，请勿用做商业用途
（二）建立水土保持重点预防保护区
10．建立一批水土保持重点预防保护区。 近期国家重点抓好子午岭、 六盘山、 桐柏
山、大别山、大兴安岭，岷江、大渡河、白龙江、赣江、湘江上游山地植被 保护区；呼伦贝尔、锡林郭勒草原植被保护区；首都水资源保护区、丹江口水源 保护区、鄱阳湖周边保护区等预防保护重点工程。 各级地方人民政府根据本地区 实际，也要建立本辖区的重点预防保护区。明确保护区界线，并设立明显标志。 版权文档，请勿用做商业用途
11．主要措施：加大保护现有植被的力度，严格限制森林砍伐，禁止毁林毁 草开荒， 25 度以上耕地实施退耕还林、退牧还草；坚决制止一切人为破坏现象， 减少人为因素对自然生态系统的干扰；推行以电代柴、以煤代柴，发展沼气，逐 步改变燃料结构，发挥林草植被的生态功能。 版权文档，请勿用做商业用途
（三）全面推进生态修复 12．国家和省、地、县要划定生态修复区。在地广人稀、生态脆弱地区建立 重点生态修复区，国家将重点抓好：塔里木河绿洲、黑河流域绿洲、青海三江源 区、准格尔盆地、毛乌素沙漠和浑善达克沙地边缘、青海湖周边、白龙江上游的 甘南及川北草原区、 滇西三江地区等生态修复区。 各省根据实际确定本省重点生 态修复区。 版权文档，请勿用做商业用途
13．主要措施：全面实施生态自我修复工程，加强监督和管理，改变粗放落 后的生产经营方式，禁止乱采滥挖，防止过度放牧；科学合理安排生态用水，恢 复植被，保护绿洲和湿地； 实行舍饲养殖、 轮封轮牧、 生态移民，封禁育林育草， 退耕还牧， 休牧还草，通过生态自我修复， 恢复其生态功能； 开展牧区水利建设， 建设高质量的饲草料基地，发展集约化、可持续发展的畜牧业。 版权文档，请勿用做商 业用途
（四）强化重点监督区和 \四荒 \土地开发的管理
14．加强对各类资源开发和建设项目的监督管理。 国家重点抓好： 黄河中游 晋陕蒙接壤区煤炭开发区、 黄河中游豫陕晋有色金属开发区、 新疆石油天然气开 发区、陕甘宁蒙接壤石油天然气开发区、 长江三峡库区以及国家重点建设的南水 北调、西气东输、西电东送、青藏铁路等重点工程的监督管理。各级地方人民政 府也要确定本级重点监督区和监督的重点工程， 对本辖区的所有重点监督区和重 点工程实施有效监督。加强对 \四荒\土地开发的管理，严格规范 \四荒 \及各类土 地开发活动，实行保护性开发，减少对原生地貌的破坏，坚持山、水、田、林、 路综合治理，开发与治理同步，恢复良好生态。 版权
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15．主要措施：严格依法行政，强化监管力度，认真落实水土保持 \三同时 \制度；加强宣传教育， 增强开发建设单位和施工建设人员的水土保持意识； 科学 制定防治方案和研究治理措施， 有效保护生态环境， 对工程建设中的各类开挖面、 边坡采取防护措
全国水土保持预防监督纲要
