行政5 行政组织

第五章 行政组织 一、行政组织的涵义及其与类似词之异同 二、国家行政组织的特征 第一节 行政组织概述 三、行政组织的基本要素 四、行政组织的产生与成立 五、行政组织的种类 一、目标的功用与层次 第二节 组织目标 二、目标的合理化与特征 三、目标管理 一、组织结构的性质 第三节 组织结构 二、管理幅度与管理层次 三、行政组织体制 第五章 一、组织原则的形成与定义 行政组织 第四节 组织原则 二、组织原则的主要内容 三、我国国家行政组织的基本原则 一、一般社会环境 二、特定社会环境 第五节 组织环境 三、团体社会环境 四、组织气候 一、组织变革的动力与过程 第六节 组织变革 二、变革的阻力与克服 三、成功变革的一般条件 1、行政组织的含义

行政组织特指国家行政组织，即狭义的政府组织，是指为执行国家政府而结成的系统的组织机构。 ①广义：指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织结构。 狭义：指未执行国家政府而组成的有系统的组织结构。 2、国家机关与行政机关的区别

国家行政组织是综合的、整体的，享有完全行政权的法律和行为主体。行政机关是单一的、部分的享有有限法律和行为主体，隶属于国家行政组织并构成整体的行政组织的有机组成部分。

3、国家行政组织的特征

①政治性。是一切国家组织的共同属性，政治性主要表现在两方面：阶级性和决策性。 ②社会性。所承担的社会一般公共事务管理的职能。它存在两个层次：服务性和管理性。

③权威性。指行政组织以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出特点：约束性和强制性。

④法制性。即依法行政，可以分为国家行政组织自身建设的法制性和其对社会公共行政管理的法制性。 ⑤系统性。突出特点有：整体性、结构性和有序性。 ⑥发展性。表现为动态性和适应性。

4、行政组织的基本要素

①法律制度健全。法律制度健全与否是行政组织健全与否的主要标志之一。 ②组织目标明确。目标反映行政组织社会行为的方向。

③人事调派恰当。根据行政管理的需要有选择地吸收、调派、使用、培训人员直接影响行政组织的效能，是行政组织的一个基本要素。

④权责分配合理。权责分配合理将使上下级间、机关间、成员间既彼此分工又相互合作，形成促进整体效能的内在机制，促进行政组织发展。

⑤财物数量适中。财物是行政组织的物质条件，财物数量过大过小都不利。

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⑥运行机制有效。运行机制的有效性，是各国政府长期致力追求的目标，也是行政组织的一大要素。 ⑦行为方式优化。只有通过优化的行为方式，才能产生最佳的管理效应。

⑧价值观念整合。价值观念整合关系到组织的和谐与稳定，关系到组织成员的工作状态和进取精神，进而关系到组织的有效运转能力和进步发展活力。

5、行政组织的产生与确立

行政组织的产生与确立，是指国家行政机关或机构的设置及其合法性，包括依据、效力、规程等问题。 ①依据：依据宪法、依据法律和依据行政裁量权。

②国家行政组织产生与成立的效力是指行政组织产生与成立的合法性。主体有立法机关和内阁。 ③规程是指国家行政机关产生和成立的法定程序：提起创议案---审议---决定---批准成立。

6、行政组织的种类

①首脑机关，指统辖全局的领导机关。是政府指挥、决策和督导的核心。

②职能机关，隶属于领导机关，执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所属机构实际实施的机关。 ③幕僚机关，协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。 ④咨询机关，出谋划策、提供论证、较佳政策方案的行政机关。

⑤派出机关，是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。

7、组织目标的功用

目标是组织及其成员行为的导向，是组织聚合力的内在根源，它为组织及其成员提供奋斗的方向并激发人们的奋斗精神。

目标的功用:

①促进组织结构和权责体系合理化。以目标为导向设立机构和分配权责 ②建立公平客观的考核标准。组织目标可以作为考核的公平和客观的标准。 ③增强组织的协调能力和整合能力。建立相互配合的明确目标系统。

④激发组织成员的工作热情和合作意识。合理的工作目标有助于调动内在的工作欲望。 组织目标的层次：总目标、分目标、个人目标

8、组织目标的合理化

组织目标合理化是指组织目标的设定比较准确和全面地反映了一定时空环境内组织的客观需求、决心、行为能力、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度。这取决于四个条件：

1.社会承认，指组织目标必须符合一定的社会需要，符合社会生活的一般准则。

2.组织能力，目标直接反映组织对社会环境和自身能力的判断，反映环境与组织能力之间的综合平衡。 3.团体状态，目标的合理性直接受制于组织所包含的若干工作团体的状态。

4.成员意识，主要表现为组织成员对组织目标的了解程度、理解程度、关心程度和参与程度。

9、行政组织目标的特征（07简答）

行政组织目标的特征可以从基本特征与合理目标的特征两个层次理解： （1）行政组织目标的基本特征主要有三个方面：

①规定性，集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律法规及行政上级所规定，行政组织不得随意改变。 ②服务性，按照现代民主政治理论，行政权源于全体国民，因此国家行政组织的一切目标都必须以全体民众的意志为转移，为全体国民服务。

③复杂性，国家行政组织行为对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、人员众多的特点，决定其目标的复杂性和多样性。

（2）合理的行政组织目标的特征有：

①目标明确，表述要清楚，不能产生歧义，时间和空间概念也要准确严格。

②目标一致，指组织目标上下贯通、前后衔接、左右联系，在相互支持的过程中产生综合效应的特征。 ③目标组合，指政府内部各级行政组织目标的层次性、差异性和整合性。

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10、目标管理的概念、性质和实施过程

①目标管理是以目标为导向，以人为中心，以结果为标准，而使组织和个人取得最佳成绩的现代管理方法。它反映的是个人与组织的关系，既是一种过程，也是一种是实施的计划与考核方法。

②性质：1.通过目标及自我控制进行管理；2.目标制定的参与性；3.组织目标与成员目标协调统一。 ③目标管理的实施：

1.整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度。

2.各级管理人员应当比下级具备更高的组织、协调、领导能力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。

3.实行以精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。

4.目标管理从组织的高层管理部门开始实行，高层管理部门不仅要提出总体目标和工作成果的考核标准，而且要树立榜样和信息，以利仿效。 11、组织结构的性质

1.结构与功能：结构产生组织的静态特性，功能产生的动态特征，二者相互依存，相作用 2.结构与职位：职位是结构的基本元素，是组织体制的连接点和支撑点

3.结构与模式：模式包括直线职权制、直线参谋制、直线职能制、直线综合制、直线分权制、多维结构 4.结构与差异：差异反映结构的个性

（了解多看）直线集权制：它是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥-服从关系为特征的结构形态，是一种简单的金字塔等级结构，其特点是将组织各种职位按垂直系统直线排列，各级主管对所属的一切问题负责。

1.直线参谋制：它是一种在直线集权制基础上建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构，参谋系统直接为行政首长服务，为其提供更多政策比较和选择可能性。

2.直线职能制：其特点是在统一的指挥系统之外，另设一套按专业分工原则建立的职能机构，它们一方面对行政首长提出工作建议，另一方面受其委托实施专业行政管理，形成所谓的部门管理体制。

3.直线综合制：它是直线参谋制和直线职能制的综合体，其特点是在直线集权制的基础上，同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能机构。前者主要为行政决策提供建议、方案或可行性分析，后者主要实施部门行政管理并参与决策。

4.直线分权制：比较流行的有项目型结构和矩阵型结构，现实中较少采用。

5.多维结构：是今年发展起来的一种为大型化、复杂化组织设计的综合式结构，多为经济性组织采用。 10、管理幅度和管理层次及二者的关系（05论述）

①管理幅度又称控制幅度，是指一名主管所能直接领导、指挥和监督的下属人数或下级部门的数量及范围。 ②管理层次又称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等技术性为基础的，其划分不但取决于组织劳动分工的需要，而且取决于组织权力构成的需要。

③管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素。幅度构成组织的横向结构，层次构成组织的纵向结构水平与垂直相结合构成组织的整体结构。在组织条件不变的情况下，二者通常成反比关系，管理幅度越宽，则管理层次越少，反之亦然。

12、行政组织体制的基本类型

行政组织体制是指行政组织各层级、各部门之间行政管理的法制形态，其核心问题是行政权力的分配。 ①首长制与委员会制：

1.首长制是指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。 优点：指挥统一、信息反应和决策速度快，行政效率高，行政责任明确。 缺点：可能造成权力滥用、独断专行、贻误政策。

2.委员会制指行政权力由若干人组成的委员会共同行使，并共同承担领导责任的组织体制。 优点：民主、集思广益，防止和克服舞弊现象。 缺点：职责不清、决策迟缓、行动不力。 ②分级制与分职制

1.分级制是指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。指挥统一是分级制的精神

优点：结构严谨、事权集中、指挥灵活、行动统一。

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缺点：抑制下级主动精神、行政首长忙于日常事务，无暇顾及调查研究和组织变革与发展。 2.分职制指横向划分部门的组织体制。技术分工是分职制的精神。

优点：有利于集中技术人才和发挥技术优势，也有利于行政首长降注意力集中到组织的整体谋略方面。 缺点：松弛行政权力，使组织横向配合与协调困难。 ③集权制与分权制

1.集权制是指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格控制地位，其行政行为取决于上级指令的一种组织机制。

优点：政令统一、标准一致、指挥有力、纪律严明；有利于综合公共事务管理；

缺点：缺乏灵活性；下级意志消沉、可能损害行政组织社会目的，并抑制组织的持续效绩。 2.分权制是指将行政权力较多授予下级的一种组织体制

优点：灵活性适应性强，有利于培养民主精神、主体意识和工作热情。 缺点：破坏政令统一，各自为政，政出多门。

13、组织原则的形成及意义

包括四方面的条件：理论前提、理论概括、理论规范、社会价值。

14、我国国家行政组织的基本原则有哪些

①为民便民的原则。是第一和最高原则，要求为最广大的人民群众谋利益、办实事。

②完整统一的原则。要求行政组织的结构整齐划一，组织关系事权确实、上下贯通、政令归一。 ③权责一致的原则。要义是建立行政权力与行政责任之间的对应关系。

④精干效能的原则。指国家行政组织的人财、资财、物材力与其工作绩效之间的合理比例。 ⑤依法行政的原则。核心是要建立法制观念，培养对法制的遵从。

⑥适应发展的原则。根据国家中心任务的变化、社会进步和不同时期的特点进行调整

15、组织环境包含的内容

①一般社会环境，指对包括国家行政组织在内的一切社会组织均繁盛影响的宏观社会因素之和，直接关系到国家行政组织的总体目标、功能状态和管理方式，包括文化、技术、教育、政治、法制、自然资源等。

②特定社会环境，指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关联的更具体更直接的因素。组织的管理制度、行为方式和策略思想都反映了特定社会环境的要求和制约。

③团体社会环境，指社会中的各种社会组织或团体的相互矛盾、冲突或协调一致的状态。作用方式有三类：1.国家行政组织从团体社会环境输入信息；2.社会团体从国家行政组织输入信息；3.国家行政组织协调社会团体的关系。

④组织气候，这是生态行政学的一个重要概念，是指组织成员的个性、目标与组织目标融合的变化过程，包括结构、责任、风险、奖励、认清、支持、冲突和标准八个变数。

16、组织变革的动力和过程

①组织变革的动力主要包含七种因素：

1.环境，组织变革尝尝是由政治格局、经济发展、文化观念的改变而引起的。 2.目标与价值观，它的变化将改变组织的行为方向或行为方式，引起组织的变革。

3.技术，技术是组织变革的直接动力源，组织技术水平的提高或技术改进都将对组织产生广泛的影响。 4.结构，组织结构的任何改变都是组织变革的外在表现形式。

5.管理，在任何情况下，管理思想和管理方式的改变都是变革的基础。 6.社会心理因素，这主要指组织成员的动机愿望与态度对组织变革的推动。

7.专家和专家群体，专家有助于对组织的历史、现状和发展前途做出科学的分析论证，而这正是变革必须的。 ②组织变革的过程可分为六个阶段：1.前期调查；2.对危机的感知；3.确定边个方向；4.制定变革方案；5.实施变革；6.反馈和评价。

17、组织变革的阻力与克服

①组织变革的阻力是指阻碍组织变革的因素。组织及其成员有两种不同的需要和追求：既需要稳定性，有需

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要变革性。当变革可能带来不利后果时，人们就会对变革持怀疑和反对态度，形成变革的阻力，主要包括：利益差别、行惯性和认知。

②阻力的克服：

1.创造和谐的变革气氛，关键使人们感觉到变革势在必行、公平合理，理解支持变革。

2.力场分析，将变革过程中的力量分为推动力与抑制力，同时增强驱动和削弱抑制力是强化变革的有效途径。 3.广泛参与，即让与变革有关的行为主体直接参加关于变革的讨论、决策和实施。 4.建立群体规范，即利用群体的准则、规范、压力和一致性意识。

5.强制力，即用行政命令等强制性手段推动变革的进行，强力克服阻力。

6.利用个人威望，即利用德高望重的行政首长个人号召力来减轻以至克服阻力。 7.改变领导方式以及合理设计变革的进行，避免强行加速可能带来的抵制。

8.加强组织沟通，真诚沟通有利于增加组织成员对变革的关心、责任感和形成变革的全力优势。 9.加强革新性行为，即公开表现出对变革所必需的新观念、新技术、新行为的充分肯定。

10.折衷妥协，即在变革阻力较强大切持久的情况下，以降低目标的方式换取有限目标的实现。

18、成功变革的一般条件

①变革成为组织存亡的关键。除非变革，否则组织将无法生存。 ②科学合理的变革方案。有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，既能适应当前的环境，又要能适应未来的变化。

③让成员参与变革方案的制定。必须了解成员的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。 ④事先进行变革试验。先小范围进行变革试验，取得成功经验和失败教训后再向大范围推广。

⑤引进新思维。必须从组织外部引入新思想，帮助组织成员开拓视野、启发创新思维，找到改善组织状况和提高组织效益的新途径。

⑥坚定变革的信心。组织的管理阶层经常收集并传播变革的新想法，始终如一、坚定不移地肯定人们的变革努力。

⑦全面了解变革的阻力。组织的管理人员准确全面了解和把握变革阻力，根据阻力的性质和主要表现形式正确地选择克服阻力的方法。

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