地市国资改革路在何方？——路在何方？就在文中
2017年，中国继续加大国有企业的改革力度。据统计，7月份至今，已有山东、江苏、江西、吉林、福建等多个省市自治区召开了高规格会议，总结上半年国企改革经验成果，并对今后一段时期的改革重点、难点工作进行了再部署、再推动。改革成效则是“冰火两重天”：厦门、深圳、广东等领头地区表现出色，大部分地方国有企业在上半年实现了同比达两位数的整体利润增幅，坚定了继续改革的决心；部分地市在国资改革进程中暴露出很多问题，导致地市国资改革困难重重。是时候了，xx将依托多年深耕国资的经验，提出地方改革四大焦点问题及六大解决路径，为地市国企改革理现状，谋出路。
一、地市国资改革背景十三五中期也是国企改革的2.0时代，然而，部分央企及各省国企成绩显著，而地市国资作为国资委国企改革实践的自主区域，表现千差万别。有大改的也有小改的，有猛改的也有缓改的，有大开大合外引内整的也有就着本地封闭解决的，不一而足。究其原因，地市国资差异大，地区发展程度、产业结构、区域发展战略、地理禀赋无不施加着深刻影响。国务院国资委及央企，资源多、市场大、发展空间大、重大政策优势、重大金融优势在手，各省无不曲奉；省（直辖市）国资委及所属企业，有能力通吃全省的大事大项目大机会，如全省金融平台、高速公路、铁路、电力、商贸、物产、大工业、大旅游、大农业、跨省的交通网、能源网、通讯网，但是，土地、矿藏、城市经营空间却不在省属企业手中。地市国资委及所属企业，手握土地、景点、矿藏、城市经营空间（水务、燃气、市政、轨道交通），但经营空间、发展后劲、市场化程度受本市的融资能力和基建制约。简单说，往往是财政统筹与主动错配的产物，地市发展一出问题，速度一慢下来，基建节奏一弱下来，支柱产业一受冲击，地市国企立即感冒、发烧乃至住院。地市国企主要包括三类：一是占较大比例的投融资平台，二是公益类企业（包括水利、公交等），三是地区支柱型产业（集团）。而实业基础薄弱的地市很少有拿得出手的支柱产业或企业，地市国资发展产业化、市场化程度堪忧，主要靠基建和地方投融资平台。同时，自2014年43号文出台之后，相继出台52号文、18号文、88号文、50号文和87号文等重点针对地方投融资平台“债务风险事件、举债融资行为、政府购买服务”的政策性文件，着力纠正投融资活动中出现的问题，规范投融资相关政策的内容，深化投融资机制体制改革，防控投融资可能产生的风险。在此背景下，地方平台公司的融资渠道及能力将受限制，对产业基础本就薄弱的地方国资无疑是雪上加霜。图1相关政策性文件对地方投融资平台的影响（1）图2相关政策对地方投融资平台的影响（2）
二、地市国资改革难点各地市国资的区位、资源、痛点差异化明显，本文希望透过现象抓住本质，总结归纳地市国资的四大焦点问题：焦点问题一：缺地位（资源整合地位不强）资源整合地位不强，是制约地方国资改革进步的主要障碍。纵向对比，不同于省级国资委，地市国资委资源规模和优质项目不足，财政吃紧，能力施展有限，难以受到重视；横向对比，在43号文和87号文背景下，地市平台公司融资乏力，地市国资委的影响力远不及把控“财政大权”且有产业基金“傍身”的财政局。例：部分地市国资委地位低，话语权不足现象突出。如某地市国
资委分管领导为排名第五第六的副市长，而当地财政局分管领导为常务副市长。国资委所持有的带有优质现金流的资产被财政局划走，导致地市国资仅有劣质资源在手，陷入恶性循环。焦点问题二：缺整合（产业整合孱弱）地方国资多形成“1+N”业务格局，即一个金控平台加八大投或者九大投（如城投、交投、公投、旅投、水投等）的形式。其中，以城投为代表的地方平台公司投融资特征突出，但缺乏由平台主体带动产业整合的能力，导致地方产业化、集群化发展能力不足。焦点问题三：缺优势（资源/资产禀赋不足）通常地市国资资源禀赋不足主要体现在资产结构不佳及产业基础不足两方面。资产结构上，部分地方国有资产规模可观，但充斥大量无效、低效、不实资产，资产质量难以获得银行认可，制约其融资能力；产业基础上，我们扫描的多个地市国资构成，地方国资单边依靠平台公司和基建现象突出，除市政等公益类企业外，大多数集中于房地产、酒店、金融、旅游、医疗等政商关系依赖程度高的领域，自身造血能力严重不足。例：以某地市国资为例，国有资产规模“虚胖”现象突出，表面上资产估值超过千亿，但其中仅占比不到20%的注册金（不确定是否出资到位）为实际资金投入，大部分资产由湿地、滩涂、荒山、市政路桥等公益类项目等无效、低效资产组成，资产质量不受银行认可，融资能力欠缺。焦点问题四：缺动力（体制机制落后）地方国企体制机制的短板也是影响地方国资改革进程的因素之一。主要表现在，国有企业的市场主体地位尚未真正确立，政企不分，政资不分，管理存在错位、越位、缺位等问题，市场化选人、用人和激励、约束制度机制尚未真正建立等等。
三、地市国资改革路在何方路径之一：塑骨骼（地方国资深化改革）地市国资改革应主要关注内部的深化改革，抓机遇找项目，解决资源整合不足、话语权较弱的问题。不同于聚焦国有资本布局管理和内部部门机构设置调整的省级国资体系改革方式，地方国资改革应剖析落后现状成因，深挖区域改革战略机会点，积极向上营销，获得政府与上级的支持，引发区域对国资国企改革的重视，争取区域内若干重大项目与课题。在具体实施上，其操作重点在于挖掘地市产业、企业资源优势与省级规划的契合点，找准地市战略定位，争取重大项目落地；突出强调地市改革不可控的缺陷与不足，谋求政府支持与关注，积极获取资源。路径之二：建平台（两类平台公司建设）为整合优化区域产业资源，应建立国有资本投资公司和国有资本运营公司，以解决区域产业同质化、分散化的问题。一方面，通过平台公司多年的资源整合和产业规划，打造地市具备突出“造血功能”（就业、税收、品牌等贡献）的产业集团／公司，帮助地市国资获得更多话语权和发展空间；另一方面，以国有资本运营公司为主体，整合本地天然资源、资产（体育场馆、道路桥梁）、壳资源（特许、牌照、资质）等对象，进行市场化、企业化经营，起到国有资产盘活作用。建议组建国有资本投资运营公司后，先采取产业整合和资产盘活等手段梳理内部资源，在此基础上通过持股、并购等多元手段整合外部资源，形成具有地市特色的若干产业集群。路径之三：引“伙伴”（混合所有制）地市国资应拉起民营企业的手，共建互利共生关系，以解决地市企业资金不足、产业基础薄弱及体制机制不灵活等问题。在具体操作上，地方国资和民营企业应优势互补，国企拥有优质土地资源、低成本资金渠道、良好政商关系，民企往往在资金规模、管理模式、人才团队、经营理念等方面更胜一筹。同时基于“全
域国资经营”的理念，通过混改把国资系统的土地、厂房、技术、品牌，以及矿藏、物业、老字号、文化等进行估值，转化为支撑进一步发展的资源、资金。混改的关键在于地市国资应转换传统观念，学习吸取民营企业经营之长，通过优化体制机制使地市企业成为可靠可信赖的合作者。路径之四：激活力（股权与薪酬改革）通过股权与薪酬激励改革解决地市国资激励不足、员工动力不足的问题。可通过完善薪酬确定机制，合理确定薪酬水平，规范福利性待遇，健全薪酬监督管理机制，完善市属企业薪酬改革；对条件成熟的企业，建议引入员工持股计划，实现企业和员工的利益共享和风险共担，从根本上激发员工的主动性和创造性。在具体操作上应循序渐进，根据企业自身情况针对性设计绩效考核及激励办法，然后选取具备条件的企业开展员工持股计划。对于员工持股计划的引入，应对核心管理人员及技术人员为主要持股试点群体、控制员工持股比例、合理设置持股员工行权机制等多方面控制谨慎推行。路径之五：拓渠道（上市与资产证券化）拓渠道即多元化拓展融资渠道，将在一定程度上缓解地方平台功能弱化、融资乏力等问题，主要通过探索主板上市和资产证券化等多元化融资渠道降低融资成本。对于长期闲置的国有资产，可积极与民营企业、金融机构合作，谋求资产证券化途径，真正盘活闲置国有资产，实现国有资产的保值增值。具体操作上，以资源重组整合方式培育的产业集团为种子上市标的，确保优质资源注入上市平台；通过成立金控集团，主动对接地方财政局、金融办等相关部门，实现推行地方证券化与财政创新双赢。路径之六：强团队（企业人事改革）强团队的核心在于推行地市国资的人事制度改革，建设以人为本的现代企业，保障企业经营水平和经营活力。人才培育与建设是地市国资打赢这场国企改革攻坚仗、持久仗的关键。在人才选拔方面，应全面引入竞争机制，内部选人原则上实行竞争上岗，外部选人应积极采取公开招聘、人才市场选聘等方式，扩大选人视野，拓宽用人渠道；在人才管理方面，推行契约化、市场化管理，实现职务能升能降、收入能高能低、人员能进能出。
四、地市国资案例分析通过调研我们发现，成功的地市国资实践中，普遍采取了“普通模式举措”（即上文所提到的六个路径）加“创新举措”（即根据本地突出特征及痛点创造性提出）模式推进本地国企改革。纵览各地国资改革，沿海发达地区改革最活跃，曝光率最高，是关注的焦点。在沿海发达城市中，副省级城市及其它城市改革侧重点有所不同；中部地区改革主要是对存量资源的整合优化，包括投融资平台转型、几大国有资本投资运营公司／产业集团建设；西部地区改革路径与中部地区相似，主要关注国有资本投资运营公司建设及混合所有制改革，但进程相对较慢，金融资源更为发达的成都则将重点放在了上市企业的打造上；重工业属性突出的东北地区，以地区龙头工业的转型振兴为核心打造大型工业集团，并以此为主体先试先行，以点带面推动地市国企改革。表1各地市国企改革路径概述所属地区地市分类范本城市改革路径特色沿海发达地区副省级城市深圳、南京、厦门、青岛?以深圳、南京为代表，在基础国企改革路径上采取基金群战略，提升国资资本在城市发展中的引领作用，充分发挥国企服务功能?以厦门、青岛为代表，以地市龙头企业为切入点，争取重大项目落地，以上市平台为主体整合优化区域产业资源较发达城市无锡、珠海?关注资本运作，通过整体上市、金控平台组建、产业基金等方式盘活国有资产，加快产业升级其它湖州、淮安?通过梳理优化存量资产，
整合或新建产业集团（或国有资本投资运营公司/金控集团），打开国企改革局面中部地区长沙、武汉西部地区成都、西安?关注国有资本投资运营公司建设及混合所有制改革，但进程相对较慢。各地市根据区域资源禀赋不同采取个性化路径，如成都主打资产证券化东北地区沈阳?地区龙头工业的转型振兴为核心，通过资产、资本重组打造大型制造业集团，以此为主体先试先行，以点带面推动地市国企改革
1、地方范本之深圳篇——科创高地再创业深圳国资作为改革先锋，在国资监管体系改革、混合所有制推进、薪酬体系改革等方面成效斐然。在资本运作方面，深圳国资委指导深投控对标“淡马锡”，组建金融控股集团，并力推基金群战略，发挥国企服务功能。?构建“六位一体”监督体系2016年，深圳国资委优化机关内设机构，撤销企业
一、二处，新成立股东事务处、战略发展处、改组综合研究处；职能优化与权限下放，权责事项下放或取消23项，仅保留17项。通过内设机构职能转变、“六位一体”监督体系构建，形成深圳市特色国资监管运营体制，创造新的“深圳样板”。?推进国企混改通过引入民营资本、战略投资者和推动员工持股三项举措，全面推进混合所有制改革。深纺织借助上市平台引入民营资本——锦江集团；城交中心引入启迪控股等三家战略投资者并大力推动管理层与核心骨干持股。图3深纺织混改图4深圳城交中心混改?深化选人用人改革2017年1月，深圳国资委出台《关于开展市属中小企业经营班子整体市场化选聘试点工作的意见》《深圳市属国有企业专职外部董事管理办法》《深圳市属国有企业领导人员后备人才队伍建设工作方案》等制度要求，通过“市属国有企业设立专职外部董事，专职外部董事实行外派、统一管理，专职外部董事面向全社会公开选聘”深化国企选人用人改革工作。?实施薪酬制度改革2016年出台《关于深化市属企业负责人薪酬制度改革方案》，规范参与薪酬分配事项审核的方式和程序，构建体现智力劳动价值的薪酬体系和收入增长机制，建立与监管职责相适应的新的“两监”薪酬体系。图5深圳深化用人体制改革部分文件?推动上市2017年3月，深圳市建筑科学研究院股份有限公司成功获得得证监会IPO批文，拟发行3666.67万股与募集资金约2.12亿元。?（创新性举措）以深投控为龙头打造深圳模式深圳国资委指导深投控对标“淡马锡”，鼓励其立足“科技金融+科技园区+科技产业+上市公司平台”四位一体商业模式，在公司治理、选人用人、激励约束、投资管理、风险控制上开展学习与试点。图6深投控商业模式?（创新性举措）基金群战略深圳作为“中小企业之都”，国有企业对于服务民企、服务社会的开放程度位居全国首位，其基金群战略就是国企充分发挥服务功能作用的典型。图7深圳基金群战略
2、地方范本之南京篇——国企混改添活力，转换机制促发展作为江苏省省会，南京重点关注探索地市国资与民营企业共处路径。南京市明确宣布退出传统工商业等领域，聚焦国企主业，为社会资本让渡发展空间，同时积极探索国有资本与各类社会资本融合发展的新常态，大力推动混改。?（创新性举措）明确国资退出一般竞争性领域2014年，南京出台《关于促进民营经济创新发展混合所有制经济跨越发展意见》，明确提出市属国资设计、施工、监理、养护、环卫、审图、园林、咨询企业退出一般竞争性领域，为社会资本让渡发展空间。?以上市公司
为平台优化资源配置南京市发挥市属国有控股上市公司并购重组优势，采取增资扩股、定向增发等形式，大力推进商业一类企业主营业务资产、商业二类和公益类企业竞争性业务资产上市，加快国有资本证券化步伐。例如，2014年南京公用公司以4.71元/股的价格发行1.8亿股，收购控股母公司所属燃气能源类国有资产，同步配套融资2.6亿元，实现燃气能源板块整体上市。?加快混改进程南京市相继出台《关于市属集团二级及以下企业发展成为混合所有制企业的实施办法》等多项政策，鼓励民资、外资等各类社会资本通过出资入股、认购可转债、股权置换等多种形式参与全市国有企业改制重组，进一步放大国有资本功能。2015年，凯基生物公司实施混合所有制改革，以1900万元价格公开转让公司部分国有股权，引进战略投资者广州越秀产投，助力业务扩张，使其进入快速发展阶段。?加快员工持股计划南京市以留住国企人才、激发员工价值创造活力为目标，积极探索、稳妥推进混合所有制高新技术企业、科技服务型企业和其他人力资本、技术要素贡献占比较高的企业员工持股试点。鼓励对企业经营和持续发展贡献较大的企业关键岗位人员、核心技术人员和业务骨干，以现金、技术等形式出资入股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，同步完善各类要素共同创造价值、分享发展成果机制，激发员工创造力，提高企业生产效率和效益。?（创新性举措）落实基金群战略南京市大力实施国有资本基金群战略，采取母子基金方式撬动各类社会资本参与城市基础设施项目建设、产业转型升级和国有企业混合所有制改革（见表2）。表2南京基金群战略概况基金类型发起主体基金名称基金概况城市基础设施项目建设东南集团东南发展母基金分别与建设银行、南京银行合作设立了100亿元、80亿元的基础设施建设子基金，主要投向江南功能区新型城镇化建设项目南京安居集团与南京市土储中心、国资集团、紫金信托南京城市建设发展基金服务于土地一级开发整理等基础设施建设项目，基金总规模200亿元地铁集团轨道交通建设发展基金主要投向南京市轨道交通建设项目，基金规模预计达到300亿元产业转型紫金科创公司与业内知名创投基金、央企、大型民企及世界500强跨国公司等合作TCL紫金基金、金光紫金基金、金茂中医药基金等15支股权投资基金——东南集团东祥发展基金推进江南四大功能区新兴产业发展和传统产业转型升级混合所有制改革紫金集团牵头、各市属集团共同出资南京国资混改基金母基金规模初定为10-20亿元，子基金按照3：7或4：6的杠杆比例，引入银行、保险、私募股权基金等战略投资者，预计资本放大规模可达到30-60亿元。基金主要参与南京市国有控股上市公司定向增发、可转（换）债、并购重组、优质拟上市企业培育等项目以及参与国有全资企业股权多元化改造
3、地方范本之厦门篇——市场前沿再释活力塑辉煌十三五期间，厦门国资国企锐意进取，大力开拓国内外市场，发展成绩有目共睹。厦门市国资一直将资产证券化作为国企改革战略方向，以上市公司为主要平台，充分发挥资本市场的资源配置功能。截至2016年底，厦门共有国有控股上市9家。?加快资产证券化步伐厦门市国资委大力优化整合上市公司资源、提高上市公司质量，促进上市公司行业整合和产业升级，积极推动国有资产和资本证券化。截至2016年底，厦门国资所出资企业资产证券化率达40%。?建设国有资本投资运营公司2014年6月，厦门市政集团有限公司挂牌运营，成为福建第一家国有资本运营公司。厦门市政集团有限公司
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