差异化推进农转人口市民化
作者：孙月平
来源：《群众·决策资讯》2016年第04期
农业转移人口市民化有三个内涵：一是职业的转变，即由农民变成产业工人，由主要从事第一产业转向第二、第三产业，在城镇稳定就业；二是身份的转变，即通过户籍制度改革让有意愿和有能力落户的人在城镇落户，由农村人变成城市人；三是融入城市文明，即通过制度和政策修正，使他们最终获得与城镇居民相同的基本公共服务。江苏三大区域，即苏南苏中苏北发展程度不同，在推进农业转移人口市民化的过程中，战略选择存在着一定的差异。 以职业转变推进农业转移人口市民化
上个世纪80年代，伴随着乡镇企业的兴起，江苏从苏南到苏北，大批农民以”离土不离乡“的形式进厂务工，实现了就业方式的非农化；90年代，随着各类园区经济的兴起，以及城镇化进程的加速，江苏全省农民流动开始向进入城市务工经商的”离土又离乡“的形式转变，实现了居住方式的城镇化。从苏南来看，10年前昆山市就对农民工采取实施职业培训、安排子女入学、建设集中居住区、提供就业管理与服务、保障劳工合法权益以及健全社会保障等政策举措，逐步吸纳农村人口，让农民工”进得来，留得住“，使之实现市民化，形成了推动农业转移人口市民化的”昆山经验“。南京成立了”新南京人服务中心“，并把服务对象由外来务工人员扩大到本市农村劳动力和外地来宁就读的大中专毕业生。在改善居住条件方面，苏州、无锡、常州、南通、泰州等市都已建成一定规模的公共租赁住房。2013年，江苏省开展”农民工住房保障行动“，将新开工建设公租房的20%向农民工等外来务工人员供应，主要对象为从事公共服务行业的外来务工者。并且研究将农民工扩展进公积金缴存范围等支持政策，探索向农民工供应经济适用住房的可行性。
但是，无论是初期的”离土不离乡“，还是稍后的”离土又离乡“，本质上仅仅是实现了全省农村劳动力的产业与空间转移，并没有在身份获得、社会权利、生活方式等方面实现真正意义上的市民化。江苏农业转移人口市民化与全国一样，存在着进城农民市民化程度不高，”落脚“不”落户“的问题。相当部分农民转移到城市以后，虽然住在城市，但户籍在农村，虽然本人在城市，但家属在农村，虽然年轻时在城市，但年老后还要回农村。这些人在城市并没有获得真正的市民身份，尤其在医疗、教育、就业、社保、住房等公共服务方面，还没有享受与城镇市民同样的待遇。而且，农村留守儿童、妇女和老人问题突出。正因为如此，进入本世纪以来，积极稳妥地推进农业转移人口的市民化成为当务之急。 以身份转变推进农业转移人口市民化
在农业转移人口市民化的过程中，苏南地区转移劳动力起步较早，主要在本市县就地转移，苏中苏北地区主要在大中城市异地转移。苏南地区劳动力市民化转移意愿不如苏中苏北地
区强烈，在以工带农、城乡一体化发展中，形成了苏南转移劳动力就地转变身份的”本地市民化模式“。
苏州、无锡等地率先探索，通过”三集中“”三置换“”三大合作社“等一系列制度创新，建立起一套城乡统筹发展、共同繁荣的有效运行机制。2013年苏南地区的平均城镇化率为70.4%，已经达到发达国家的水平。而且，从苏州和常州统计局官网数据计算发现，人口城镇化与土地城镇化的增长速度基本是一致的。无锡统计数据不完整，但经过推测，情况与苏州、常州一致。目前来看，苏南地区的农民在各项福利制度上得到的基本保障、生活环境和生活质量显著提高，基本能享受与城市居民一样的福利待遇，从而形成了农民从初步的职业转移到逐步成为新市民的”新苏南模式“。
随着江苏城镇化模式的转型，苏南地区有望率先实现城乡发展一体化，主要表现在：一是随着城郊村农民的集体资产股权量化、承包经营地有序流转、宅基地实现有偿转让，苏南地区城市增长边界内的农民有望真正实现市民化；二是远郊村进入城市务工的农民，在户籍制度改革和土地制度改革的影响下，有望实现落户城市，实现市民化转化；三是随着农民生产、生活方式和品质不断提升，农村土地和其它经济资源价格看涨，”逆城镇化“现象开始出现，城乡要素流动将趋于双向平衡。
而苏中、苏北农村剩余劳动力主要是向苏南转移，随着苏中、苏北经济快速发展和工业化程度提高，原有的异地城镇化模式有望实现转型，主要趋势表现在：一是农业适度规模发展效果明显，农村承包经营地流转成效显著，农民得以从农地中解放出来，向城市转移的意愿加强；二是城市产业集聚发展效应凸显，就业和创业水平提高，对农业转移劳动力的吸纳能力也不断提升，可进一步吸纳本地农村剩余劳动力和外出回流人员；三是城市的建设水平、宜居水平不断提高，对农民的吸引力不断加大，苏中、苏北地区剩余劳动力就地转移的意愿将大大提升。
以制度创新推进农业转移人口市民化
江苏农业剩余人口的流向具有不同于全国其他多数省份的特点，即：农业剩余人口多在省内经济发达城市转移，跨省流动较少。同时，江苏城镇人口量还比较小、吸纳农业转移人口的潜力仍然较大。目前，农业转移人口市民化进程中的许多问题大都与体制机制改革滞后相关。政府需要以更大的决心和魄力，结合苏南苏中苏北不同区域特点，加快推進户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革和创新，充分、持续释放人口城镇化的”最大潜力“。 第一，加快推进户籍、住房保障、社会保险等配套改革，构建有利于推进农业转移人口市民化的制度环境。国家层面的政策规定是把具有合法稳定住所和合法稳定职业作为落户的基本条件。但考虑到江苏的基本情况，在苏中、苏北及苏南部分符合条件的中小城市和建制镇进行试点，具有合法稳定住所或者具有合法稳定职业，符合其中一个条件即可落户，以逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能。南京、苏州、无锡等外来人口多的城市，
应突破户籍与福利合一的社会管理制度，逐步将户籍与福利脱钩，在此基础上，在全省范围内加快推进户口通迁政策。
第二，分区域推进差别化的农村土地流转。苏南地区要继续完善农民工市民化政策，合理引导已进城务工的劳动力落户城市，尤其是苏南本地农民，在尊重农民意愿的基础上，有序有偿地退出”三块地“，率先实现城乡发展一体化。苏中苏北则要继续增强城市产业对农村劳动力的吸纳能力，坚持依法、自愿、有偿的原则，加快推进农村承包经营地的流转，规范开展城乡建设用地增减挂钩试点，集中连片开展土地整理，为实现就地城镇化和农业适度规模经营打下基础。
第三，通过农民工”个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会“等方式解决农民工基本公共服务均等化，让农民工在城镇安家，享受与城镇居民同等的权利和义务。鉴于苏南、苏中、苏北三大区域城市化水平的差异性，各地区农业转移人口市民化的程度也应该因地制宜、分类指导，要按照”存量优先、带动增量“的原则，先解决已经进入城市的农业转移人口市民化问题，以此带动未来进城农民工的制度安排的落实，同时要以人为本，充分尊重农民工意愿，在居住、教育、医保等方式上让农民工自主选择，完善江苏农业转移人口市民化的推进机制。
（作者单位：江苏省委党校经济学教研部）
差异化推进农转人口市民化
