PPP模式风险分担问题研究
王震
【摘 要】公私合营（Public-Private Partnerships，简称PPP）作为一种新兴模式被运用于基础设施项目中，它可以促进投资主体多元化、减缓财政负担、提升资金运转效率、改善准公共物品供给效益，成为我国基础设施筹资投资的最佳选择。但是，由于多数PPP项目具有投资成本高、投资回收期长、参与方复杂等特点，项目中的风险是否能够被合理分担成了合作成败的关键点。文章从公共物品PPP模式理论出发，在总结分析国内实施的基础设施PPP项目案例基础上，识别当下PPP项目中存在的风险因素，分析各类风险因素的特征及责任对象，并提出相应的风险分担对策。 【期刊名称】市场周刊·理论研究 【年(卷),期】2017(000)004 【总页数】4
【关键词】基础设施；PPP模式；风险因素；分担机制
一、PPP模式概述
（一）PPP模式的界定及内涵
随着我国经济发展呈现出新常态，PPP正在公共产品与服务的提供中日渐普及，然而目前国际上关于PPP的概念还没有一个公认的界定。笔者通过总结提炼相关权威机构和专家的观点，将PPP模式的定义归为广义与狭义两方面。 PPP的广义概念指为提供公共产品与服务，公共部门和私营部门形成的各种合作关系。PPP的狭义概念仅仅是公共基础设施的一种项目融资模式，是私营部门参与基础设施建设及营运一系列项目融资模式的总称。联合国开发计划署
（UNDP）（1988）给出了较为广泛的定义，认为PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。美国公私合作全国委员会（NCPPP）将其阐释为：PPP是外判和私有化相结合的一种公共产品提供方式,将私营资源加以利用并对公共基础设施进行设计、建造、营运、维护,目的是使公共需求得到满足。欧盟委员会（UC）将PPP分为了三大类：传统承包项目、开发经营项目和合作经营项目，并给出如下定义：公私合作制泛指公共部门与私营部门合作提供公共服务或公用设施的各种模式。
从以上对于PPP的定义可以看出，PPP模式的应用范围特别广泛，更为强调公私两部门的合作关系，且不同项目有不同的运作模式，需要考虑具体因素，形成适应项目特点的运作模式。
以上众多定义尽管有广义与狭义之区别，但不难看出其共同表达的几点特征：首先是公私两部门存在合作关系，合作是前提和基础；其次确定合作目标，即提供公共产品和服务；再次是利益共享，两部门的合作可以实现共赢；最后才是共担风险。以上四个特征总体上包含了PPP概念的要点。
根据以上对PPP界定的主流观点，并结合我国当前在此方面的发展现状，笔者对PPP界定如下：PPP模式是指在公共部门与私营部门合作过程中，让私营部门拥有或控制的资源运用到提供公共产品和服务中，从而既能使公共部门职能得以实现，也能使私营部门获得利益，同时，能缓解政府财政压力，并降低私营部门投资风险的一种公私合作关系。PPP模式的实质是通过政府与市场、公共部门与私营部门的有效对接,实现资源的最优配置和社会福利的最大化。 （二）PPP模式沿革 1.国外沿革
早在18世纪的英国，PPP模式的雏形就已显现，有大商人取得政府授予公路养护者的“特许经营权”，设立机构从私人个体手中筹资以修护公路，道路建成后设收费站收取过路费以偿筹资。现代意义上的PPP则出现于二十世纪末的英国、加拿大等国，本文以英国为例以点带面介绍国外PPP模式的沿革过程。 英国是PPP的起源国，在实践沿革上也起到了标杆作用，尤其在自来水供应模式变化上具有相当的代表性。
四百多年来，一直都是由私营企业对伦敦整个城市的自来水进行供应，政府基本不会进行干预。在市场中企业不断竞争，自来水线路增多，水质与居民的体验逐渐提高。到十九世纪，伦敦大范围的供水系统已经使之成为“欧洲大陆中最健康、最宜居的城市之一，在大多数欧洲城市人口急剧下降时，伦敦市的出生率却是死亡率的18倍”（世界发展报告，2004）。
随着科技发展，原本单一的市场中产生了企业合并与随之而来的垄断提价。议会为此颁布了新法，直到1908年，自来水供应系统无一例外全部收归国有。60年后，政府又试着对供水系统进行放手私营，在80年代，英国完全恢复了自来水的私营企业供给。
从以上过程来看，英国是PPP的驱动者、倡导者，促进了PPP模式的进程。尤其是在MargaretHildaThatcher上台之后大力推行私有化，基础设施渐渐由私营部门掌握，同时，政府针对私营企业投资公共设施颁布了多项优惠政策，极大推动了PPP的进程。
真正现代意义上的PPP出现于上世纪90年代。1996年，世界银行集团正式提出PPP概念；21世纪以来，联合国（UN）、公私基础设施咨询机构（PPIAF）等国际组织在全球大力推广PPP模式，发展中国家开始广泛实践，PPP模式的
运作范围从道路交通、自来水供应、垃圾回收、污水处理等传统行业拓展到了学校、监狱、医院，甚至航天和国防领域。 2012
年合作伙伴公告（PartnershipsBulletin）和德勤全球
（DeloitteToucheTohmatsu）对世界范围内70家PPP公司巨头进行调研，评选出了全球五大最活跃PPP市场，依次为加拿大、美国、法国、比荷卢经济联盟和英国。 2.国内沿革
我国近代历史上有史料记载的PPP模式可追溯到1904年3月开工的潮汕铁路，是我国第一条华侨出资兴办的私营铁路。该线路自潮州西门外起至汕头厦岭，全长39公里。这条线路由当时爪哇客家华侨张煜南兄弟集资兴办，1906年竣工。
我国现代意义上PPP的形成，以2003年中共十六届三中全会为标志。会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。这标志着私营资本能够正式投入基础设施与公用事业领域。 近年来，随着制度的建立健全、创新金融工具的推出，及中央转移支付对PPP项目的倾斜支持，PPP模式在我国的发展又进入了一个新阶段。PPP项目涉及传统行业及新兴产业等多个领域，全部项目都有明确的地点、行业、资金投入及回收、建设内容与规模、政企合作方式、拟采用的具体模式等信息。财政部2015年初已经将PPP列入立法工作，同年4月21日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对PPP
模式中的特许经营方式作出规定。2016年两会期间，李克强总理在政府工作报告中提出，完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。比如北京地铁4号线项目、江西峡江水利枢纽工程、重庆涪陵至丰都高速公路项目等，都为我国PPP模式的进一步发展提供了经验借鉴。 （三）PPP项目主要参与方
PPP模式中政府与私营部门达成“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，期间利益相关者众多，阶段不同参与方亦不相同，从而使PPP项目变得更为复杂。 1.政府部门
政府不仅是PPP项目的授权者，还是宏观经济调控者、法律法规制定者，在项目中的角色至关重要，可以说政府部门是项目成败关键方。在项目计划期,政府通过招标从众多竞标企业中选择适合的企业,共同开发、建设和营运项目，最后移交接手项目。
政府是项目的最终所有者，通过参与PPP项目以实现吸收私营资本、引入先进科技和管理经验、提供优质的公共服务、促进经济发展的目标。 2.私营部门
PPP项目中经营者的角色是为私营部门而设计的。私营部门通过竞标中标后拿到项目的承建权和经营许可权，对项目的筹资、投资、建设、营运和移交全过程负责，以及其他相关的专业技术服务，期间要保证项目产品质量达到预期要求。
3.银行和其他金融机构
PPP模式风险分担问题研究
