基于多元目标绩效的开发强度分区方法——应对“共建共治共享”新格局的规划思考
陈惠斐，萧敬豪摘要：新时代共建共治共享的社会治理格局不断完善的背景下，开发强度分区作为城市物质空间的重要分配工具，传统规划方法往往在目标上针对单一目标、方法上针对过程评价来进行，缺乏对未来多元价值选择的应对方法。本文提出“总量锚定—目标函数—方案雷达—均衡排序”的多元目标绩效的开发强度分区方法，并以增城永宁街为例进行模拟评价。关键词：多元目标绩效，开发强度分区，增城永宁街在十九大提出新时代共建共治共享的社会治理格局不断完善的背景下，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。通过社会治理，沟通式规划、协商确定规划目标成了一种不可逆转的趋势，不同主体的价值诉求呈现显著化的趋势。开发强度作为出让地块的规划条件之一，是国有土地出让的核心控制指标，直接影响项目开发收益，以及周边交通、环境的最大需求（陈惠斐和萧敬豪，2015），但其传统分区方法存在规划目标设定静态化、规划评价结果与目标关系不清，尚未能有效应对社会治理新格局。为此，本文提出多元目标绩效的开发强度分区方法，并以增城永宁街为例进行应用。1传统开发强度分区方法的反思
西方城市规划经历了经验理性范式、工具理性范式、价值理性范式到沟通理性范式的变化和转变（王丰龙，2012）。开发强度分区是城市总体规划、控制性详细规划的重要专项规划内容。容积率作为土地资源配置核心内容、微观密度控制的关键指标，是开发强度分区的核心控制指标。基于规划管理单元内部的地块强度配置，容易只见“树木（地块）不见森林（城市整体）”的控规编制，导致指标制定时上位依据不足、随意性大，造成局部地区控规指标累积后导致宏观整体上的失控和无序（周丽亚和邹兵，2004）。为此，传统开发强度分区方法出现，以街坊、规划管理单元等作为空间单位，基于总量分配方法为主，通过明确规划目标、构建评价因子体系、结果排序与建设量分配、微观修正来确定分区的建设总量以及强度分布。然而，目前这类方法存在规划目标设定静态化、规划评价结果与目标关系不清等问题，对即将来临的“共建共治共享”社会治理新格局下的规划多元主体和多元价值诉求的到来，没有得到充分的准备。市场经济条件下，城市规划要真正实现城市发展的目标，就必须直面各类利益团体本身发展的利益诉求，考虑各项具体活动的特殊要求，兼顾其对自身利益的追求。以往规划中各方主体的需求往往消解在“效率”“公平”等终极目标之中。再者，传统强度分区方法，基于相对模糊的终极目标，进而演绎构建各类评价因子，通过因子空间叠加进而确定总量分配的方法，目标与结果之间没有搭建起直接的推导关系，规划方案是否符合了既定规划目标，复合程度亦少有交代，分析结果的解析性较弱。为此，本文针对多元诉求、面向规划目标的尝试提出一种基于多元目标绩效的概念的开发强度分区方法。2基于目标绩效需求与方案绩效供给的技术路线
城市空间绩效（performanceofspatialstructure）是指城市空间结构的综合成效或效果，不同的目标组合之间在空间上存在不同的最优解（颜文涛和萧敬豪,2012），笔者曾基于效能最优的角度提出一种寻找容积率单一目标下分配最优解的方法，但单一目标越来越难以回应规划主体的多元诉求。多元目标绩效即指在规划目标的确定过程中，承认规划主体的多元性，通过协同规划的方式来描述规划目标，在此基础上，通过对规划目标进行细化与量化，形成“可对比、可评价”的绩效目标组；分区方法上，通过嵌套循环模拟替代指标体系评价，按照方案的绩效函数测算结果，选择出满足规划目标需求的方案。具体包括描述规划目标、设定绩效函数、设定方案模拟规则、方案选择规则四个步骤。.图1技术路线图（自绘）2.1目标绩效需求：描述规划目标、设定绩效函数
规划目标描述，指通过政府会议、专家讨论、村民会议、深度访谈、问卷调查等公众参与及协同规划方式，收集规划诉求，形成规划共识，凝练规划目标。设定绩效函数，指结合城乡规划既有研究，对规划目标进行量化，提出可供对比的目标绩效测算方式，是多元目标绩效分区方法的关键，科学合理的绩效函数有利于对规划模拟方案的解释。在此基础上，提出绩效函数的目标区间与方向性，为方案筛选提供依据。2.2方案绩效供给：设定方案模拟规则、选择规则
最佳强度分区需要在一定的模拟规则下进行，不同的模拟规则设定，会带来不同的模拟方案，从而生成差异化的模拟结果。模拟规则包括情景模式、空间单元、容积率区间、模拟步长等设定。情景模拟规则可以结合不同情境进行设定，从而满足不同的规划策略与规划引导。空间单元为开展模拟评价的空间单位，宜结合街坊、规划管理单元、水环境单元、地块划分进行设定，空间单元的合理划分是分区结果有效实施的关键。容积率区间是指方案模拟中不同类型用地的容积率上限与下限的设定，应结合相关规划进行明确；如果空间单元非地块，应结合其他区位、功能类似地区确定平均容积率区间。模拟步长指方案模拟中，空间单元中每次模拟的容积率的相差量，步长越短，分析量越大，结果也精确；但过微小的步长设定，在规划实践中意义亦不大。由于模拟方案的数量庞大，首先排除不符合绩效函数，即超出绩效函数目标区间的模拟方案。在此基础上，通过政府会议、专家会议、规划协商、民主投票等方式，寻找各方利益的协调点，明确方案选择规则（均衡最优、目标区间内单项最优等），从而确定最终方案。3方法应用：以增城永宁街为例
3.1研究范围概况
图2永宁街及研究范围区位示意图、现状卫片图及控规用地图（资料来源：根据资料整理）研究范围为广州增城永宁中心城区，南接新塘镇及广州东部客运交通枢纽、北接中新镇和朱村街，西接萝岗区（广州经济技术开发区），东接仙村镇。轨道交通便利，广深高速铁路、广深高速公路、广园东快速路、广惠高速公路、107国道横贯全境，连通广州、东莞、惠州、深圳、香港等地。用地规模上，永宁中心城区总面积12.5平方千米，南北长度约4.5km，东西长度约4.2km。现状村户籍人口共8136人、1904户，村庄建设用地总面积为119.97hm，总建筑面积约96.64万m。2
2
3.2规划目标描述
研究范围现状主要存在政府、村民两个主体。政府方面，在土地财政的逻辑下，建设总量很大程度上影响了土地出让带来的财政收入。另一方面，片面增加地区开发强度，往往导致公共设施和市政基础设施供应不足、城市环境拥挤、城市规模失控等弊病。因此，在不突破上层次规划总量的基础上，越趋近于控制总量的最大值的强度分区方案，越能满足政府需求。其次，结合现状村民建设的实际情况，在调研访谈、村民意愿的基础上，相关涉及地块的建设总量必须满足拆迁补偿需求，未来开发如果不能满足，村民的利益将难以得到保证。因此，在涉及村民拆迁补偿的范围内，必须满足建设量下限，而且地块容积率越大越好。再次，为提升城市土地集约程度和空间运行效率，土地开发应与交通之间协调规划。通过引导合理的城市密度分布，推动以公共交通为导向的开发（transit-orienteddevelopment，TOD）发展模式。因此，在相同的总量控制前提下，应尽量提升城市轨道周边地区开发强度，避免城市空间开发均质化。基于上述分析，三个规划目标应至少同时满足总量优先、补偿优先、交通优先三方面。3.3目标绩效函数
规划目标的定性描述需要通过量化处理，形成“可对比、可评价”的目标绩效函数。3.3.1总量优先的绩效函数
Si=
/Smax（式1）
式1中，Si为第i个方案的总量优先目标绩效，n为分区单元数，i为模拟方案数，An
为第n个分区单元的面积，Rni为第i个方案中第n个分区的平均容积率,Smax为上层次规划限定的最大建设量。Smax按照《增城市土地利用总体规划》（2011-2020）提出规划期末至2020年，永宁街道中心城区的建设用地规模为678hm2，以人均65m2建设用地为基础，规划期末人口容量为10.4万人。《增城市永宁街总体规划》（2013-2020）预测至2020年，永宁街道中心城区总人口为10.5万人。按照综合增长率法、指数模型增长预测法，预测中心城区户籍人口规模约为40000人。按照比例预测法，根据《增城市永宁街总体规划》（2013-2020），永宁街道暂住人口占户籍常住人口比例为25%，预测中心城区暂住人口数为10000人。按照人均居住用地36m2的标准，结合居住用地的规划面积，中心城区未来可容纳人口12万人，根据新塘镇总体规划研究，居住人口中约有70%的人口可折算为通勤人口，预测中心城区通勤人口数为90000人。根据以上人口预测综合，中心城区2020年总人口数为14.5万人。按照相关标准及增城情况，按照人均70㎡的建设量进行估算，研究范围Smax为1015万㎡。3.3.2补偿优先的绩效函数
Ci=
/Cmin（式2）
式2中，Si为第i个方案的补偿优先目标绩效，j为位于拆迁范围的分区单元数，i为模拟方案数，An为位于拆迁范围的第j个分区单元的面积，Rji为第i个方案中位于拆迁范围的第j个分区的平均容积率,Cmin为最低拆迁补偿量。针对不同类型村庄采取全面改造或拆迁安置两种不同的改造模式。参考《广州市“城中村”改造成本核算指引》推算，其中全面改造建设量按照1:1预留，拆迁按照1:3.4预留，则村庄拆迁范围内，村庄改造计划预留103.9万㎡。3.3.3交通优先的绩效函数
Ti=（
/
）（式3）
式3中Ti为第i个方案的交通优先目标绩效，k为位于轨道提升范围的分区单元数，i为模拟方案数，An为位于轨道提升范围的第k个分区单元的面积，Rki为第i个方案中位于拆迁范围的第k个分区的平均容积率。为第i个方案的建设总量。广州东部交通枢纽是未来广州乃至珠三角东岸重要的经济集散地，永宁地区未来可通过新新大道、穗莞深城际铁路、地铁6号线、地铁16号线等常规交通及轨道交通与交通枢纽实现快速联系，极大的加强永宁街道与广州乃至整个珠三角东岸的区域联系，为永宁街道带来了新的发展机遇。研究范围未来将修建7个地铁站点，结合相关TOD理论的经验值，以500米为轨道容积率提升范围。图3属于村拆迁补偿范围的分析单元（自绘）图4地铁周边范围的分析单元（自绘）图5不同分析单元的主导功能（自绘）3.4方案模拟与选择规则
本案例以拆迁范围内全面改造或拆迁安置同时进行为模拟情景。以分析单元为空间单位，基于主干道、次干道划分后，结合用地类型进行合并划分，原则上同一分析单元内，进行方案模拟的用地类型一致。在此基础上结合用地属性与规划意图确定分析单元的主导功能，单元内居住用地（含村居住用地）、商业服务业设施用地（含村商业服务业设施用地）按照平均容积率进行方案模拟后计入分析单元的建设重量；公共管理与公共服务用地、道路设施用地、公用设施用地、工业用地、绿地及广场用地按照经验值确定平均容积率计算建设量，作为固定值计入分析单元的建设总量。方案模拟以容积率0.5为步长，分析单元分为居住主导功能分析单元12个、商业主导功能8个、其他功能5个，合计25个。容积率区间参考《广州市城乡规划技术规定（试行）》规定及经验案例数据确定，其中商业主导功能分析单元的容积率区间为2.5-3.5（3个梯度），居住主导功能分析单元为1.5-2.5（3个梯度），其他功能分析单元按照固定值进行计算。由此，可知模拟方案次数为3^(12+8)*1，即3486784401个模拟方案。由于整体建设总量不能突破，而且补偿范围内补偿量需要得到落实，所以模拟方案须同时满足Si≤1以及Ci≥1，且Ti越大，则方案越满足交通优先的目标。3.5研究结果
基于Python3.5编程语言，通过嵌套循环实现方案模拟。研究结果表明，在3486784401个模拟方案中，满足条件的Si≤1，Ci≥1的方案的4700组。在满足政府与村民基础目标的基础上，形成各模拟方案Si、Ci、Ti目标绩效分布图，形成供政府、村民、专家进一步协商确定的备选库与协商平台。图6方案模拟流程示意图（自绘）图7符合条件的方案分布图（各绩效综合前40组）（自绘）图8总量优先最佳方案（自绘）图9补偿优先最佳方案（自绘）图10交通优先最佳方案（自绘）4问题与讨论
本文在承认开发强度分区的政治与技术双重属性的基础上，基于技术层面针对渐趋显著的共建共治共享的社会治理格局，构建了多元目标绩效的开发强度分区方法，并以增城永宁街为例进行了应用。然而，如何通过协同规划，将规划主体分散的、零碎的目标整合成统一的共识目前仍待进一步讨论与探索。另一方面，目标的绩效量化是搭建目标描述与整体评价体系的核心，但其目标的量化方法仍需进一步吸纳城乡规划基础研究的成果，形成较为稳定的，就有一定普适性的评价公式。另外由于方案模拟随容积率区间、步长和分区单元的增加，其运算时间将呈几何式增长，如何结合大数据云计算加强模拟的计算能力，是进一步提升城市精细化规划与管理能力的重要支撑。参考文献[1]陈惠斐和萧敬豪.基于网络分析的效能最优容积率分配方法初探——以增城永宁街为例[A].中国城市规划学会、贵阳市人民政府.新常态：传承与变革——2015中国城市规划年会论文集（06城市设计与详细规划）[C].中国城市规划学会、贵阳市人民政府:中国城市规划学会,2015:10.[2]王丰龙,陈倩敏,许艳艳,刘云刚.沟通式规划理论的简介,批判与借鉴[J].国际城市规划,2012,27(06):82-90.[3]颜文涛,萧敬豪等.城市空间结构的环境绩效:进展与思考[J].城市规划学刊,2012(05):50-59.[4]周丽亚,邹兵.探讨多层次控制城市密度的技术方法——《深圳经济特区密度分区研究》的主要思路[J].城市规划,2004(12):28-32.作者简介陈惠斐，广州市城市规划勘测设计研究院，规划师萧敬豪，广州市城市规划勘测设计研究院，规划师
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