水土保持方案的编审重点及对工程建设的约束作用
水土保持方案审批是国家法律设定的行政许可事项，建设单位、方案编制机构、技术评审单位、审批及验收机关、监理监测机构等均应按法律和标准的规定，做好各自的工作，没有履职尽责造成严重后果的将承担相应的法律责任。
水土保持方案中应落实选址选线的水土保持4 项前置条件，减轻对水土保持敏感区的影响;落实弃渣场设置的限制条件，明确弃渣场数量、位置、堆置方案等，确保不产生新的危害;准确划定水土流失防治责任范围红线，并将坐标矢量数据上图入库，为卫星、无人机监控红线提供依据;纠正单纯以6 项指标为目标的偏向，强化水土流失防治总体目标的落实;明确水土保持措施体系及措施类型，强化对后续设计的刚性约束。
对未达到法律、国标规定及评审标准的方案，不应通过评审。要强化水土保持方案对工程建设后续设计、施工、管理等的约束力和控制作用，对违反法律、法规、标准、行政许可的生产建设行为，应依法依规进行处罚和问责。
生产建设项目水土保持方案是生产建设单位为防治水土流失而做出的郑重承诺和总体方案，是指导工程后续设计、施工、管理的重
要约束性文件。近几年，党中央和国务院出台了一系列加强法治、改革行政审批、追究责任等文件，特别是深圳市光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大生产安全责任事故的典型案例，教训深刻，再次为我们敲响了警钟。
水土保持方案审批是国家法律设定的行政许可事项，根据国家依法治国、尽职履责、追责问责的相关制度规定，因编制的水土保持方案不合实际而产生的后果和影响，各相关单位(建设单位、方案编制机构、技术评审单位、审批机关、监理监测机构等)均依法依规承担相应责任，受到行政处分或刑事处罚。
2015 年水利部下放了大多数国家级生产建设项目水土保持方案的审批、监管及水土保持设施验收权，省级也在向地县下放行政审批权。在新的形势下，如何落实水土保持方案编制、审查、审批、实施等单位的责任，严格按法规、标准开展工作，在做一深入探讨。
1落实改革文件精神，强化水土保持方案对工程的作用
1.1 水利部有关水土保持方案系列文件精神
近几年来，水利部印发了《关于强化依法行政进一步规范生产建设项目水土保持监督管理工作的通知》(办水保〔2016〕21 号)、《水
利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》、《关于进一步加强生产建设项目水土保持方案技术评审工作的通知》(办水保〔2016〕123 号)、《关于进一步加强生产建设项目水土保持方案审批信息公开工作的通知》(办水保〔2016〕59 号)、《关于进一步规范生产建设项目水土保持方案编制单位和监测单位水平评价工作的意见》(办水保函〔2015〕1672 号)、《水利部关于下放生产建设项目水土保持方案审批和水土保持设施验收审批权限的通知》(水保〔2016〕310 号)、《关于加快推进全国水土保持监督管理系统应用工作的通知》(水保监督函〔2014〕1 号)等文件。同时，在全国水行政主管部门部署并运行了“全国水土保持监督管理系统(V3.0版)”，推进国家、流域机构、省、地市、县区5 级对生产建设项目的水土保持管理工作走向上下协同、信息共享的监管新模式。水利部办水保〔2016〕123 号文件进一步明确了水土保持方案评审的重点，提出了方案通过评审的10 个条件，强化了审批要求和责任落实，提出了对方案编制、评审、审批、信息公开及信息化管理等新要求。
根据法律确权和国务院职能部门的职责分工，以及权责统一的要求，涉及生产建设项目水土流失防治的行政许可由各级水行政主管部门做出，与水土保持方案相关的其他事项(如涉及自然保护区、饮用水源保护区、风景名胜区等)应由其他职能部门许可。
根据国务院关于行政许可实行并联审批的精神，水土保持方案许
可时不应再将其他相关事项作为水土保持许可的前提。同样，环境影响评价、项目立项审批或核准也不再将水土保持方案作为前置许可，更加明确了水土保持方案应许可的内容。
1.2 突出水土保持方案行政许可对工程建设的约束和控制作用
根据水土保持法和国务院行政审批改革精神，水土保持方案是生产建设项目开工建设的一项重要前置许可。行政许可是国家行政机关对公民、法人或者其他组织的申请，经审查后决定其是否可以从事有关活动的行为，是对特定活动的事前控制。水土保持方案行政许可是对可能造成水土流失事项、防治目标及任务的许可，建设单位应当依据批复文件和方案，在后续设计、施工中逐一落实，水行政主管部门的监督检查、验收都要依据批准的内容，严格对照，督促实施。
在调查及处理深圳市光明新区渣土受纳场特别重大生产安全责任事故中，相关单位和部门对弃渣场未按工程建设程序委托开展勘察设计、未委托有资质的单位进行施工图设计及委托无资质单位施工等问题，依据建设工程管理条例进行了追责和处罚。因此，未遵守水土保持法关于水土保持设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的规定，未按批准文件和水土保持方案落实水土保持设计，建设单位将承担相应法律责任。
2突出水土保持方案重点内容，严格评审标准
2.1 水土保持方案的法定内容
水土保持法规定水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容，这是从国家法律层面对水土保持方案内容做出的明确规定。因此，凡是缺漏或未明确上述内容的方案均未达到法律规定，也不应通过评审。水土保持法对生产建设项目及其活动做出了限制性规定，第十七条、第十八条、第二十四条对建设项目选线选址提出了禁止、限制，第二十八条对弃土弃渣处置做出了明确规定，第三十八条对水土流失防治措施提出了要求 。
2008 年颁布的《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433-2008)对生产建设项目水土流失防治做了技术规定，设立了70 多条限制性规定(强制条款)，包括对选址选线及建设布局的限制、对取土场选址的限制、对弃土场选址的限制、对工程施工组织设计的限制，以及对工程施工的限制等。此外，对不同水土流失类型区、不同类型项目提出了特别规定。法律和国标的上述规定，都是水土保持方案中应突出的重点内容。
水土保持法第三十八条对水土流失防治措施做出了明确规定:
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