国有资本投资运营公司授权经营体制存在问题及原因分析

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国有资本投资运营公司授权经营体制存在问题及原因分析

作者：佟元琪

来源：《现代企业文化》2019年第25期

中图分类号：D922.291.91 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2019）9-156-02 摘 要 以管资本为主改革国有资本授权经营体制，是一场纵向贯穿、立体联动的多维攻坚战。而国有资本投资、运营公司作为改革國有资本授权经营体制的平台公司，对上承接授权履行出资人职责，对下主导国有资本布局和激发微观主体活力，其试点进程和成效事关国资国企改革全局。但不容忽视的是，关于两类公司与履行出资人职责机构之间的关系，授权内容、模式、程度及具体管控模式等还存在诸多问题。分析产生问题的原因，有利于坚持“问题导向”，不断完善国有资本投资运营公司授权经营体制 。

关键词 国有企业 国有资本 国有资本投资运营公司 授权经营体制 一、我国国有资本投资、运营公司授权经营现状

2017年，国务院国资委以管资本为主加快推进职能转变，取消下放各项职能43项，各地国资委下放职能563项。中央企业投资、运营公司在原有2家试点的基础上，扩展到了“2+8”共计10家，即：诚通集团、中国国新2家运营公司试点，和国投、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等8家投资公司试点，18项权力授权下放。2018年，在此前的10家央企两类公司试点基础上，确定新一批11家中央企业被纳入国有资本投资公司试点。

2019年6月3日，国务院国资委向各中央企业、地方国资委印发《关于印发的通知》，要求各中央企业结合实际贯彻落实。重点选取了5大类、35项授权放权事项列入《清单》。 辽宁省人民政府于2019年1月12日，印发了《辽宁省推进国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》（辽政发〔2019〕2号）。按照方案设计，2019年省级层面推进国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司试点，组织2—3家省属企业改组组建国有资本运营公司，探索有效的管控模式和运营方式，初步建立出资人对国有资本投资、运营公司的监管机制；省内各市结合实际有序开展试点，并形成试点方案报省深化国资国企改革领导小组。目前，省级层面正在有序推进华晨集团和交投集团改组国有资本投资公司试点工作，下一步将在实施过程中归纳总结经验，找到一条适合辽宁省国有企业转型发展的新路径，更好地发挥国有企业在辽宁省经济发展中的支柱作用。

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2018年1月30日沈阳市国资委印发《沈阳市市属国有资本投资运营公司授权经营暂行办法》，对沈阳盛京金控投资集团有限公司、沈阳产业投资集团有限公司、沈阳城市建设投资集团有限公司、沈阳盛京资产管理集团有限公司实行授权经营，搭建“3+1+N”的国有资本投资运营格局，即：以上“3”家国有资本投资运营公司，“1”家资产管理公司，“N”个国有资本产业投资平台。通过强化顶层设计，出台国有资本授权经营管理办法，对国有资本投资运营公司进行授权，明确产权管理、资本运营等方面权限，将进一步提高资本配置和运营效率，由“管资产”向“管资本”转变。

二、国有资本投资、运营公司授权经营影响因素分析 （一）履行出资人职责机构层面

国有资本投资运营公司按照国有资产监管机构或政府直接授予出资人职责两种模式开展试点。由政府或国有资产监管机构行使股东会职权，其可授权董事会行使股东会部分职权。政府和国有资产监管机构作为授权主体，统一开展授放权。其决定着“怎么授放权，授放什么权”，科学界定其与国有资本投资、运营公司的权责边界，合理划分和明确出资人职责与监管职责，明确履职方式、监管方式，监管效能等直接决定着国有资本投资运营公司授权经营机制“授放权”环节的成功与否。

（二）国有资本投资、运营公司层面

国有资本投资、运营公司既是“接权”主体，又是“授放权”主体，其上接政府或国有资产监管机构的授放权，下行持股企业的“授放权”，处于授权经营体制的中枢环节，其以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动，直接决定着授权经营体制“接得住，行的稳，放得下”环节的成功与否。 （三）持股企业层面

国有资本投资、运营公司的持股企业是授权经营体制最终的生产经营主体，其是授权经营体制最终的落脚点，是与市场直接接轨的授权经营目标的实现主体。之所以推动国有资本授权经营，核心就是要将持股企业变为真正的市场主体，而脱离开行政化体系的樊笼，使其在市场上真正做到自主经营、自负盈亏、自担风险、自我管理、自我发展。最终持股企业能否实现灵活高效、市场化经营机制，实现高质量发展，是授权经营体制成功与否的试金石。 （四）其他主体层面

在国有资本投资运营组建过程中，中央和地方都专门成立了工作小组，组织协调和督促落实。组织部门、发展改革委、财政部门、人力资源社会保障部门、国资委等有关部门按照职责分工落实相关政策措施。同时，依法简化工商税务登记、变更程序。审计、纪检监察、巡视等

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监督力量需与出资人监管建立监督工作会商机制，形成监督合力，防范重大经营风险和违规违纪风险。各相关部门密切配合、协同推进，是授权经营体制成功与否的有效保障。 三、国有资本投资、运营公司授权经营存在问题及成因分析

授权经营体制改革是一个全面、系统的体系管控过程，授权经营的各个主体存在问题，都难以形成一个闭环、畅通的授权经营体系。 （一）国资监管机构层面

国有资本投资运营公司授权经营体制的顶层设计逐渐明晰，但企业运营实际过程中，特别是地方层面推进过程中，涉及的面广，情况复杂，目前的文件还难以全面覆盖和明晰授权的范围及放权归位的内容。国资监管机构的履行出资人职责和国有资产监督管理职能，公司股东会职能和董事会职能等还没有明确的划分和捋顺，针对不同企业实际及管控能力制定不同的授放权模式及调整模式尚需探讨，“授而不放，放而不松”的现象时有发生。 （二）国有资本投资、运营公司层面

目前，由于国有资本投资、运营公司自身方面的原因，造成“授而不接，放而难行”的现象还明显存在，特别是企业管理层对一些历史违规、惩治案例错误认知，致其形成了“授而不敢接”壁垒，造成授权、放权不畅，执行不力。

1.部分国有资本投资运营公司功能定位不清晰。由于经济发展水平及国有资本体量存在差异，各地方国有资本投资运营公司的数量、功能定位稍有差异。其中，在国资规模体量较大、市场化程度较高的地区，更为强调国有资本投资、运营公司分立试点实施，如山东、上海、重庆、广东等地。但在国资规模相对较小的地区，试点企业数量也较少，国有资本投资、运营公司业务尚未完全分开而是一体化运作。诸如以上，会形成国有资本投资、运营公司功能不清，定位不准，企业对于上级授放权难以把握，授放权难以有效实施，国有资本投资、运营功能难以有效发挥。

2.部分国有资本投资运营公司法人治理结构不完善。有效、健全的法人治理结构是实施授权经营得以全面落实的中枢环节，是国有资本投资运营公司“接的稳、行的畅、授的下”的保障。董事会作为投资者的代理人，负责公司的战略决策；以总经理为首的经理层负责落实董事会做出的战略决策，拥有日常经营决策权。但在现实运行中二者的职权却经常出现交叉，权责难以明确，影响各自行权、担责效力，致使各自获得的授放权难以有效实施，影响运营和管控动力。同时，对于重大经营管理事项，党组织研究讨论是董事会、经理层决策的前置程序。但在现实运营过程中，还存在党组织把方向、管大局、保落实的作用难以有效发挥，党的领导和完善公司治理有效统一实现困难等问题。