第二章 当代公共管理发展的历史背景
2.1 学习要求
要求学生了解西方国家公共管理发展的动因。掌握我国公共管理发展的原因。理解公共选择理论的出发点。了解政府失效的表现和原因。掌握寻租的概念和关于寻租活动后果的分析。掌握创租和抽租的涵义。
2.2 内容简述
20世纪70年代之后，特别是80年代以来，整个世界开始发生根本性的变化，呼唤着新的公共管理模式。同时，在理论上也出现了一些新的进展，为公共管理的发展提供了理论支持。
2.2.1 当代公共管理学发展的社会背景
20世纪70年代末80年代初开始，发达国家先后进行了公共行政管理的改革。这一改革的根本动因来自于两个方面。
1、西方国家陷入严重的社会经济危机。20世纪60年代末期开始，西方国家从发展的高峰一下跌入危机的深渊，表现出一系列深刻的矛盾。其一，经济滞涨。经济发展停滞不前，通货膨胀不断提高，政府宏观调控难以奏效。其二，严重的福利病。战后广泛的社会福利政策的实施，不仅造成社会效率的损害，而且加重政府的财政负担，使政府力不从心。其三，政府失灵。面对长期的不景气，以及政府调控政策上两难选择的现状。
2、科层制陷入严重困境。20世纪70年代以来，社会经济、政治所引起的变化，给传统的科层制迎头一击，使它的先天性不足和时代发展的不适应性日渐暴露出来。首先，科层制对法律制度的过度推崇已难以应付政治、经济、社会个性化的发展要求。其次，强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退。再次，责任保障机制日渐丧失。
3、科学技术的新发展正在深刻改变着人类社会。20世纪80年代，世界的科学技术发展出现了新的特点，信息技术呈加速度发展的趋势，新技术和新发明层出不穷，同时，信息技术对社会经济的影响日益增强，信息技术的广泛应用正深刻地改变着人类社会的各个方面。这种根本性的变化对政府的运作和管理提出了全新的要求，政府必须更加灵活、更加高效；政府必须具有较强的应变力和创造力；政府必须积极响应公众的意愿，使公众更多地参与社会公共事务的管理。
20世纪80年代，我国也开始了行政管理制度改革和公共管理发展的进程。虽然，其中也有西方国家变革相似的一些原因，但是，从深层因素来看，根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经过20多年的经济体制改革，我国社会经济在许多方面出现了根本性的转折和变化。
第一，利益结构多元化。改革开放以后，社会的整体性利益结构开始崩解，首先，利益源泉多元化，打破了公有制一统天下的呆滞局面，社会利益源泉迅速涌现，一些利益意识觉醒较早的人们毅然决然地告别大锅饭铁饭碗，到充满机遇和风险的广阔天地谋求发展。其次，利益单元个体化。改革开放使社会的利益单元迅速从集体性的组织缩小到能切实感受利益得失的家庭和个人，尤其是个人利益主体地位的确认，使社会利益单元因获得个人逐利本性支持而充满活力．这是一个社会经济发展所必不可少的最强大最根本的内源动力。再次．逐利行为公开化。伴随着利益意识的觉醒，人们的逐利行为日趋公开化，人们开始勇敢地、正当地追求利益，即使最正统的人，也开始承认君子爱财，只不过要取之有道。最后，利益关系
矛盾化。由于利益单元在利益确认和追求上的差异性，利益单元之间根本利益一致基础上的具体利益矛盾渐趋活跃，激励着利益单元作出持续不断的努力谋求自身利益最大化。由利益矛盾引发的利益竞争是一种具有积极意义的社会现象，它使我国社会摆脱了动力缺乏状态，进人欣欣向荣的良性发展轨道。
第二，经济生活市场化。1992年10月，党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。这为经济体制的市场化改革提供了最充裕的合法化资源，从此中国的市场化改革以前所未有的速度前进。时至今日，中国经济生活的市场化程度已达到非常可观的程度，其一，非公有制经济迅速发展，它们在全国经济总量中的比重大幅提高。其二，价格自由程度大大提高，各类专业生产要素市场和消费品市场如雨后春笋般涌现。其三，经济关系契约化。利益主体之间的利益交易行为及各自的权利义务由契约规定，受法律保护，从而比较有效地防范和化解了各种经济纠纷，使经济生活处于充满活力的有序状态。
第三，政治生活民主化法制化。随着市场经济的发展，我国公民的主体意识开始觉醒并日趋成熟。（1）在集体和个体关系上，社会开始承认并尊重个体独立的价值，集体之中个体地位日见凸现。（2）自主意识和责任感明显增强。利益源泉的多元化和社会及政府行政控制的弱化，使公民个体的行为自由度大大增加，而社会客观条件的诸多限制，迫使人们根据市场和社会需要进行自我设计、自我选择，以谋求自我生存和发展，长期的自主性社会实践锻炼了人们的自主能力，也增强了人们的自主意识、独立意识以及个人对自主行为负责的责任感。这种增强反过来又促使人们更进一步要求在政治、经济、文化和其他社会生活中有更多更大的选择自由。（3）权利观念逐渐普及。改革开放明确肯定了个人利益的价值，承认逐利行为的正当性和道德性，在人们对个人利益的不懈追求中，逐渐产生了作为民主政治内在精神底蕴的公民权利观念。人们逐渐了解宪法和法律所赋予的诸多权利，认识到了个人利益的价值并惜心珍视之，进而要求他人、社会和政府予以尊重，一旦发现其权利受到异己力量的非法侵害，就会诉诸各种手段加以维护。概言之，我国社会生活物质层面的变革和发展正有利推动着公众社会心理从依附走向自主。
在社会生活的综合性、激烈性变迁过程中，传统的政府行政管理模式出现了难以适应得问题，政府的管理能力也受到了怀疑，这就必然要求对社会公共事务的管理，从理论、体制、方法等各个方面进行彻底的变革。
2.2.2 当代公共管理学发展的主导理论
1、公共选择理论
公共选择理论是运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特征和政治团体，特别是政府的行为特点；讨论集体决策行为的特点；并以人的自利作为出发点，来解释政府部门普遍存在官僚作风，政府管理出现偏差以及由政府行为导致社会资源浪费的原因。
公共选择理论方法论的基础是理性的自利主义的经济人。公共选择理论认为，与经济市场相类似，政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。
2、政府失效论
政府失效具体体现在以下几个方面：（1）滥用权力的倾向。（2）严重的官僚主义。（3）较大的盲目性。（4）政府部门扩张的内在动机。政府失效论认为，政府失效既有需求方面的
原因，也有供给方面的原因。
政府失效理论认为寻租活动就是现实中政府失效的具体表现。在现代社会中，通常的寻租活动是利用行政的和法律的手段，想方设法争取政府的干预，通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争来维护既得的经济利益或是对既得的经济利益进行再分配，使寻租者获得更高的经济利益。寻租活动造成的后果是：（1）造成社会经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；（2）使本来可以用于生产性活动的社会经济资源浪费在一些于社会无益的活动上；（3）使政府官员享受特殊利益，扭曲政府行为，这些特殊利益的存在会引发无休止追求行政权力的寻租竞争；（4）会引起“避租”行为的抗衡，从而使社会经济资源更多地耗费在无益的方面。
在长期寻租活动的影响下，政府所扮演的角色正由被动走向主动。政府通过“政治创租”和“抽租”的方式来获得自身的利益。政治创租是指政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件。抽租是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割让一部分既得利益给予政府官员。由于政治创租和抽税的存在，促进寻租活动的普遍性和经常性，也使政府的有效作用大为降低。
3、交易费用理论
交易费用理论是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析的基本单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。
交易费用理论不仅为研究组织制度的功能及其选择提供了一种全新的理论和方法，而且还成功地应用于许多研究领域，如生产组织理论、非盈利性组织理论、跨国公司理论等，得出了一些独到的结论，成为组织变革研究的理论来源。
2.3 本章知识点
1、西方国家公共管理发展的动因 2、我国公共管理发展的原因 3、公共选择理论的出发点 4、政府失效的表现和原因 5、寻租活动产生的消极后果 6、创租和抽租的涵义
2.4 思考题
1、20世纪80年代西方国家公共管理发展的原因是什么？ 2、我国公共管理发展的原因是什么？
3、进入20世纪末科层制的弊端表现在哪些方面？ 4、政府失效的主要原因是什么？
5、在现代政府活动中为什么会存在寻租现象？ 6、寻租活动会产生哪些消极后果？
2.5 例题与习题
例题：1、进入20世纪末科层制的弊端表现在哪些方面？
答：进入20世纪70年代以来，以信息为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，世界政治、经济、文化发生了前所未有的变化。社会经济、政治所引起的变化，给传统的科层制迎头一击，使它的先天性不足和时代发展的不适应性日渐暴露出来。
当代公共管理发展的历史背景
