PPP模式在推进蚌埠区域供水一体化战略中的应用 

PPP模式在推进蚌埠区域供水一体化战略中的应用

陆希志

【摘 要】摘要：政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），是本届政府经济改革的重要创新举措之一，得到了国家相关部委的高度重视.研究PPP模式在水务领域的应用对构建蚌埠区域供水一体化战略格局具有现实意义.本文结合蚌埠市目前供水市场现状，分析了PPP模式给推进蚌埠市供水一体化带来的机遇与风险，提出了推进蚌埠区域供水一体化的整体思路，并就水务行业如何获取优质PPP项目提出了自己的观点.【期刊名称】赤峰学院学报（自然科学版）【年(卷),期】2016(032)005【总页数】3

【关键词】PPP模式；蚌埠市；供水；一体化战略

1 蚌埠市供水基础设施缺口巨大，潜在PPP项目较多

1.1 蚌埠市供水厂现状及规划

目前蚌埠市区供水基本满足城市供水需求，三县供水能力略显不足，且随着城镇化步伐加快，供需矛盾将日益突出，当前各地政府均只考虑本区域供水，缺少全局意识，缺少高效保障机制，这种格局很难适应当前水供水形势.在市辖三县中，怀远县城镇中心城区生活饮用水主要取用淮河、芡河和地下水.中心城区总供水能力6.8万立方米/日，其中第二水厂为地下水厂，平时基本不用，当其他水厂水压不够时开启；固镇县在2014年以前主要以地下水为主，2014年与中环水务和蚌埠中环合资成立固镇中环水务有限公司，目前正在建设城南地表水厂，五河县在蚌埠中环水务控股以后，已建成地表水厂一座.总体来讲，三县供水企业设备陈旧、管网漏损率高、管理水平不高、水质、水压保障率不高、水处理工艺落后、管网覆盖率相对较低.根据《蚌埠市水资源综合规划（2020-2030）》，在未来一段时间，蚌埠市还需投资建设多座供水厂，建设缺口很大.

目前的规划还是以满足区域供水为主要目标，一体化管理考虑相对较少，实现一市三县供水一体化，要突出统筹规划、适度超前、科学发展的原则，“区域供水一体化”规划要具有科学性和前瞻性；以统筹市县发展为首要目的，逐步改变当前以行政区划为界，条块分割经营的供水格局，科学利用市、县二级供水资源，在实施重大供水项目时，要依靠大供水项目建设带动跨区域供水基础设施的发展，要加快推进市区及三县水厂建设，促进供水管线联网.1.2 供水管网现状及规划

截止2014年底，市区敷设配水管网约1000km，管径DN100～1400mm，市区内采用环网、城市周边采用枝状供水.城市供水普及率99.9%，管网覆盖率98%，水质合格率100%，市区平均服务压

力0.24MPa.管材90年代前多为预应力钢筋砼管或铸铁管，90年代后期多为球墨铸铁管、PE管.固镇县城配套供水管网约38.5km，管径100～500mm，现状服务范围主要集中在老城区内，供水普及率为65%.给水管材主要有PVC管、PE管、混凝土管等，少量为球墨铸铁管和钢管.怀远老城区供水管网DN80以上为48千米，老城区用水受益人口在10万人左右，用水普及率达90%以上，公共供水出厂水质达标率98.5%以上.五河县城市自来水管网长度为112km.

目前蚌埠市管网总量虽有一定的规模，但在统一规划和优化计算方面还有一定局限性，随着城市供水格局不断变化，老水厂逐步废弃、新水厂不断建设，整个管网系统的组成也在发生变化，因此需要对整个管网系统进行优化计算，重点铺设和改造部分路段管道，以使整个管网系统发挥更佳的输配水能力.

由于近年蚌埠市域中心城区的迅速扩张，许多周边地区的建设已超出原城市总规范围，这些地区由于缺少总体规划，致使城市供水管网建设规模无法确定，且这些地区都远离水厂，这就造成城市周边地区管道口径偏小、水压偏低，不能满足当地用水需求.1.3 供水运营管理现状

目前蚌埠市区供水由蚌埠中环水务负责，随着城区的扩展，管网覆盖区域不断扩大，城西和淮上区管网已延伸至怀远界，向东已至凤阳界.目前市辖三县中，五河城区供水已由蚌埠中环水务公司控股管理运营.固镇城区供水从2014年底开始由固镇中环水务负责运营，怀远县城供水还是由当地国有供水企业管理运营，周边凤阳县供水还是由当地国有企业运营管理.从目前情况看，蚌埠区域供水一体化格局已经初步显现.

2 PPP模式为区域供水一体化带来的机遇

2.1 政策机遇

中国公共服务领域的PPP(Public-Private-Partnership)发展分为三个阶段，1995-2002年处于起步阶段，在2008-2012年全球金融危机后几年处于低落阶段，目前又迎来了新一轮高潮阶段.与前两个阶段有所不同的是，本次PPP高潮的直接推手是国家发改委、财政部等主管部门.各级地方政府亦开始蜂拥借道PPP这一模式，试图纾解地方债务风险和城镇化资金困境，解决融资困难问题，同时也能腾出一些财政资源空间来应对更为迫切的社会需求.2.2 社会资本发起PPP项目，加速推进区域供水一体化工作

财政部2014年11月29号印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》财经【2014】113号明确规定，社会资本可以作为项目发起人，在社会资本发现新的项目后，可以项目建议书的方式向财政部门推荐潜合作项目.这就为社会资本寻求PPP项目提供了依据，不需要被动等待政府发起，当我们发现潜在的PPP项目时，只要外部环境具备、我们战略需要就可以主动发起PPP项目.2.3 综合考虑PPP项目运作方式

对PPP项目运作方式有很多种，涵盖了委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等.具体运作方式的选择由社会资本和政府综合考虑各种相关因素后商定.以固镇水务市场为例，固镇城区供水已由中环水务控股，目前经济开发区水厂已经建设完毕，可以考虑委托运营的方式进行运作，而对于农饮水工程则以建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）方式较为合适.

为了加速推进区域供水一体化，目前应对蚌埠水务市场进行彻底调研，根据公司战略需求，寻找潜在PPP项目，有序推进区域供水一体化.2.4 运用合理定价机制降低项目进入成本

城市水务行业的PPP项目经常涉及到特许经营权竞争，长期以来，由于市场竞争激烈，经常采用的办法是采用高溢价击败其他竞争对手，来赢得特许经营权.但取得特许经营权后，财务费用居高不下，企业经营困难.当向政府提出调整水价或者给予经济补偿时，政府往往很难满足企业要求.政府对PPP模式相关政策正在不断规范，政府已在研究把合同支付责任纳入到预算管理和中期财政规划，这种情况发生的可能性正在逐步降低，特别是目前水价处于上升通道,在资源价格逐步理顺后,社会资本进入水务市场获取合理回报也会有保证.

3 PPP模式面临的风险

识别风险与合理分配风险是成功运用PPP模式的关键，在财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》财经【2014】113号文件中明确提出，按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险.原则上，社会资本承担项目的建设、运营风险；政府承担法律、政策调整风险；双方共同承担自然灾害等不可抗力风险.对于社会资本方来讲，风险主要集中在以下几个方面：

3.1 政策风险

政策风险是指在项目实施过程中由于政府政策的变化而给项目带来的盈利风险.特别是政府换届后政策缺少连续性，变化过于频繁.为有效降低政策风险对社会资本的影响，就要求与项目相关的合同鉴定与执行过程公开、透明、公正.因此，地方政府在制定相关法律法规时，应充分考虑基础设施特许权经营的规范操作，为PPP项目推进提供政策、法律支持，也可以在一定程度上化解社会资本方的政策风险.3.2 技术风险

技术风险直接与项目实际建设与运营相联系，以BOT为例，在基础设施建成后需运营与维护一定时期，当运营成本居高不下时，为保证投资回报，基础设施、技术创新的资金投入必然有所降低，由此可能影响水厂的正常运营.3.3 营运风险

对于水务企业来说，营运风险主要来自于水量、水质与预测的不一致，部分项目水量一直无法达到要求，部分项目原水水质存在不确定性.在实际运营过程中，由于项目的经营状况与预计有差异或服务提供过程环境因素有改变，会导致项目盈利能力往往与预期水平有较大差距，从而导致较大的营运风险.为了降低营运风险，可以在合同中要求政府在项目的运营收人大大低于预期水平时，给予一定的补贴，但在实施过程中有一定困难.3.4 不可抗力风险

不可抗力风险虽然发生概率较少，但也是必须考虑的风险因素之一，不可抗力风险是指因括洪水、地震、战争等不可抗力而可以引起的财务盈利能力降低的风险，该风险应由合作双方和政府部门共同承担.双方可以通过投保的方式合理规避不可抗力风险.

4 蚌埠区域供水一体化推进思路

根据目前蚌埠市区域供水格局，推进蚌埠区域供水一体化推进思路是：先城区后周边，以县城城区供水市场为中心，逐步介入周边供水市场，最终形成区域供水一体化.在具体推进过程中要根据不同的供水市场采取不同的项目模式.主要由以下几种模式：

4.1 县城城区供水项目：转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer）

县城供水资产一般是政府存量资产，资产保值增值能力较弱，对供水设施建设与发展具有一定的制约性，因此一般政府都有将所有权有偿转让给社会资本或项目公司并由其负责运营、维护的意愿，合同到期后该项资产及其所有权再完整地移交给当地政府.目前蚌埠市辖三县只有怀远县城区供水还没有纳入中环水务体系中来，在蚌埠市东边还有隶属滁州市的凤阳县城区供水目前仍为国有企业经营，该县虽然行政区划上隶属滁州，但据蚌埠仅有20公里，目前蚌埠中环水务管网已铺设至其县城边界.下一步应把怀远和凤阳县城供水项目作为蚌埠区域供水一体化战略的重点.4.2 园区供水项目：委托运营（Operations&Maintenance，O&M）或者管理合同（Management Contract，MC）

委托运营是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司负责运营管理的合作方式.资产所有权依然归政府所有，社会资本或项目公司向政府收取委托运营费用.合同期限一般在8年以下；管理合同是指社会资本或项目公司通过一定的程序依法取得政府存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权，并向政府收取一定管理费的合作模式，资产所有权归政府保留.管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般在3年以下.园区供水一般规模不大，用户主要为企业，不牵涉到百姓生活用水，涉水工程较少，采用上述模式即可以有效降低成本，又可以迅速占领市场，当条件成熟时再择机收购.

4.3 农饮水项目：建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）

BOT模式是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责

，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式.合同期限一般在20-30年之间.农村饮水用水服务对象一般为村镇百姓，用水量小，且离城区相对较远，管理不易，采用BOT模式可以提前介入工程建设，保证工程质量，减少管网漏损.

5 蚌埠模式给水务行业如何获取优质PPP项目带来的启示

5.1 经营好现有项目有利于该项目公司所属区域的市场拓展

PPP模式下政府角色由决策者和投资者转变成合作者和监督者，为了确保PPP项目持续良好发展，提高公共产品效率和质量，达到公共效益最优，政府在选择社会资本时会更加注重社会资本承担社会责任的能力，会在考虑商务报价基础上重点关注投资方（社会资本）的技术能力、管理经验、企业信誉、财务实力等因素，会更加倾向于选择运营服务质量好、综合实力强、诚信可靠的合作伙伴，而现有的项目公司在当地树立的良好品牌、形象必然会增加政府信任，有利于股东方再次获取该区域PPP项目.因此建议水务企业要依托现有项目公司这个平台，打响企业品牌，建立与当地政府间的互信，为拓展区域市场奠定基础.

5.2 完善涉水产业链是获取水务产业PPP项目的关键

纵观蚌埠及全国其他城市近期推出的水务市场PPP项目，可以清晰地看出水务市场的PPP项目正逐步向水务产业链纵深方向拓展，可以预期，在未来一段时间，水务PPP项目中很少再会出现以单体资产包(水厂)进行运作的项目，以综合资产包的形式推出的PPP水务项目会越来越多.包括管网、河道治理、水环境综合整治等.水务企业要在市场竞争中掌握主动，就需要不断完善水务产业链，提升涉水产业链专业化水平，提升企业核心竞争力.如何根据项目资产包的情况，全面考虑包括管网、河道治理、水环境综合治理等领域的融资、建设、运营是水务行业当前必须重点考虑的内容.5.3 争取尽早介入项目前期论证，确保项目质量

目前政府在推出水务市场PPP项目时，项目的立项、可研、论证、环评、选址等工作都已完成或正在实施过程之中.但是政府主导的前期论证工作由于缺少专业化公司参与，可能会导致项目边界条件不清楚，有的甚至需要推倒重来.主要问题集中在项目规模设定不合理、工艺设计千篇一律缺少针对性(特别是工业园区用水)、项目选址缺少统一规划等.

以蚌埠市场为例，固镇项目在中环水务介入前就已完成项目可行性研究，当时设计水厂供水规模10万吨/日，经过中环水务充分论证，认为规模超前太多，最终改为设计规模5万吨/日、分二期建设，有效降低了投资成本.

因此，针对市场上的水务PPP项目，不应盲目追求获得项目，在条件许可的情况下应尽早介入，为项目前期论证工作提供科学、可行的依据，充分评估项目合作获得的权益，把基础工作做好做扎实，有利于提升PPP项目质量，确保获取项目能够正常运营.

6 结束语

PPP模式为实现蚌埠供水区域一体化战略提供了有力的政策支持，对其他水务企业发展战略也有一定借鉴意义.