独家 孟庆国：电子政务框架的顶层设计思路（附PPT下载）
本文整理自2017年6月27日，由清华-青岛数据科学研究院主办，清数大数据产业联盟承办和中国科学技术产业化促进会指导发起的清华大数据“应用·创新”系列讲座之政府政务大数据。本期邀请的嘉宾是清华大学公共管理学院孟庆国教授，孟教授从国家层面的角度分享了政务数据信息共享开放的顶层设计。以下是孟庆国教授关于政府政务的大数据的演讲内容精华：
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一、我国不同时期的电子政务总体框架对于电子政务的顶层架构，我们国家出台了一系列的文件，第一个是2002年发布的，这个文件更多的是一个指导意见，相对来讲原则性比较强。那个时候，不管是政府的信息化，还是企业的信息化，还是社会的信息化都处在探索阶段。所以，国家在那个时候能够出台这么一个文件是难能可贵的，对于我们政府信息化起到了非常强的指导性作用。
我们通常讲的所谓的“两网一站四库十二金”，就是出自这个文件，非常具有前瞻性，而且非常成体系，当初这种设计在我们很多行业领域奠定了非常扎实的信息化基础。如果没有当初这些方面的做法，也没有现在信息化的局面，尤其在政府信息化领域。“一站”，我们中央政府网站，这是我们国家
总政府网站的出口，既代表我们国家政府的形象，也代表我们中央政府在政府政务信息公开（包括政策的解读和政民互动）上建立一个非常有效的机制。包括很多重大文件的公布都是在网站上第一时间发布。我们对文件的解读，可以说成为一个权威的第一线的平台。我们很多文件的出台，需要面向社会征询意见，也往往会在中央政府网站上率先向社会公布来征求大家的意见。所以我们说，中央政府网站无疑成为我们国家电子政务整个大体系里面非常非常重要的一个平台。 从“两网”来讲，考虑到政府信息的安全，政府自身业务的特殊性，以及给社会提供办事服务的便利性，我们当初的构架是两网的设计机制。这种机制目前来看，我们说“两网”奠定了整体的信息化，尤其是网络架构的基础。现在我们重新讨论的架构，也是建立在这种政府内网外网和外部的互联网之间的架构上。 “四库”是最基础的库，现在进入大数据时代，这四库依然是信息化最重要的基础，依然是我们实现信息共享、实现数据开放最重要的基础。我们一切政务的活动都要建立在这四库的基础上。我们对外办理很多的身份等等信息的共享，也是在这“四库”基础上。所以这“四库”奠定了政府信息资源的基础。 “十二金”代表一种行业性的信息化布局，目前来看这种过强的行业性的信息化可能会带来问题，每个行业有它独特的一个系统，行业之间怎么打通，是我们现在面临最大的障碍。这些系统在进行业务处理，
或者进行数据录入的时候，可能会出现一个工作人员同时面对几台电脑的情况，他需要重复性地进行录入，这就是当前信息化一个非常大的障碍。我们说这些障碍就是在当初的电子政务顶层设计中演进到今天所产生的问题。
在我们很多领域已经形成了非常成熟的，或者在整个政府信息化中形成了具有支撑性的信息平台，或者信息化的工具，包括我们在金融监管领域，例如金关工程、金卡工程，也包括像海关，各种通关，海关和其他业务部门之间进行数据整合共享等，这个平台实现了非常有效的支撑，包括像金税工程，这些东西不详细说了。金税工程奠定了我们国家电子政务建设的基础，也体现了电子政务所追求的一种价值，为我们整个政府的信息化提供了一种可遵循的基本原则。尽管这些原则的顶层方案是基于国家层面的设计，它对我们地方政府在信息化探索中也作为一个基本的遵循。第二个重要文件是在2006年，由国家信息化办公室的国信2号文，这个文件专门对电子政务的总体框架做了一个基本的描述，然后作为国家文件的形式固定下来。这个图大家很熟悉，搞过电子政务，尤其搞过电子政务顶层设计的同志都关注这个东西。 其实从某种意义上说，这个东西的使用范围更多像一个电子政务系统，而不是一个基于政府层级架构的电子政务顶层框架。大的系统可以用这种框架来指导，一个具体的电子政务项目和系统也可以用这种方式来指导，因为我们政府的信息
化里面必然要涉及到这些层面的东西，这些层面包括服务和应用系统、信息资源系统、基础设施的建设、法律法规体系、标准化体系、管理体制等，所以有些人把这一次电子政务总体框架称为基于要素的电子政务的顶层设计。在这里面它提到了我们的用户，提到了满足这些用户需要的业务的模型，支撑这些业务的信息资源从采集到信息资源的开发利用，到信息资源的公开共享的一个架构。2006年的文件的指导性就体现在这里，大家知道什么是电子政务，电子政务应该包括哪些要素、哪些构建。
当然了，由于文件是指导性的、宏观性的，不可能体现到电子政务的方方面面，因此有些领域会延伸出和总体框架不一样的总体思路。在我们国家电子政务推进过程中，有几个平台是做得比较有效的。
第一个是OA，各个地方普及很快，大家做得非常到位。第二个系统，就是电子监察系统。尤其是在行政服务大厅，我们给企业及居民提供各种办理的时候，通过集中式的方式把各个部门分散化的职能转移到行政大厅来，我们一方面通过信息化的建设，提供网络支撑的平台，同时构建了电子监察系统，对于这些部门到行政服务中心，到便民中心，给企业和居民所提供的服务，这些服务到底做得怎么样，我们对它进行监察和考核，所以相对来讲，我认为这个系统是比较成形的。这个系统既包括我们能够看得见的，比如在大家头上
的摄像头，也包括我们看不见的，比如在系统里边对每一个办理的记录，包括办理的时间、质量，有没有出现偏差等等。甚至每个人在岗的状态，我们都可以进行考察。每个人的办件量到底怎么样，我们都可以记录，可以考核。实际上我们原来的电子政务构架里面并没有这一块，但是我认为这一块的发展是最好的。
除了OA之外，从省一级到市一级，到县一级，它的行政服务大厅，几乎所有的行政大厅都建构了政府效能监察的平台。这个当然和我们国家政府的结构体系有关，因为我们国家的各种办理事项是政府通过我们的部门面向大家提供服务，对于上级政府来讲，它们的文件、政策需要通过下级政府去落实和执行，下级政府会通过它的部门面向企业、面向社会来提供各种各样的监管和服务。上级政府对下级政府的督察和监管，政府对它所属部门的监管，一直是我们政府非常强的具有行动性的任务。所以信息化在这方面起到非常大的作用，这也是我们国家在那个时候电子政务非常突出的亮点。
第三个就是各种应急平台，特别是从2003年SARS（俗称非典型肺炎）危机以来，我们国家在各种应急平台的建设上投入了非常大的人力和物力，开发各种各样的应急平台，这也是基于我们国家整个经济社会发展到一定的时期，我们面临整个社会的转型，这种社会的转型有很多的社会风险，这些
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