论我国行政监督体制的现状及完善
一、我国行政监督体制的概念和特征 （一）我国行政监督体制的概念 研究我国的行政监督体制，首先应弄清的问题就是行政监督体制的含义。行政监督有广义 、狭义之分。狭义上的行政监督，指行政机关内部上下级之间(主要是上级对下级)和行政系统内部专设的机关，对行政机关及其工作人员行使职权的活动进行的视察和督导。广义上的行政监督，指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关是否依法行政所 进行的监督。简言之，就是对行政的监督。按照监督的主体划分，我国的行政监督体系可以划分行政机关内部的监督与行政机关外部的监督。内部专门监督主要指政府专设的职能部门在行使职权过中所实施的行政监督。如行政监察、审计监督、财政监督、工商、卫生、质量等方面的监督。外部监督是指来自行政机关以外的主体为了保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其工作人员实施的监督。它可以分为两类：国家立法机关、司法机关的监督同时还有中国共产党作为执政党的监督。社会主体的监督主要指各种社会团体、群众组织、企事业单位、公民以及新闻媒介等对国家行政机关及其工作人员实施的监督。与行政监督概念相适应,行政 监督体制也有狭义、广义之分。狭义的行政监督体制仅指行政系统内部监督机制的设置。广义的行政监督体制除指执政党、国家机关对行 政机关 、行政人员进行监督的机制设置外。还包括这些机关和组织进行行政监督的监督制度、上下左右的监督关系、监督思想。本文统 指广义的行政监督和行政监督体制。
（二）我国行政监督体制的特征
行政监督的权力性。行政监督的指向是具有很大扩张性、独立性的行政权力,对其进行监控和制约只能以权力为后盾，权力性是行政监督的本质特征。在公共利益和私人利益存在差异,权力所有者和权力的行使者又是相对分离的情况下,如果没有特定的权力作为行政监督的后盾,或者作为后盾的权力内涵未界定,就会导致任何形式的行政监督都只能流于空谈。
行政监督的权威性。由于行政监督是对掌握和运用行政权力者实施的行为,因此,需要有比被监督者更高的权威,才能对其进行检查督促,甚至剥夺其权力，但这并不是说行政监督主体的地位一定要比监督对象高,监督主体的权力一定要比监督对象大，只是有一点可以肯定,那就是行政监督者的地位可以不高,但不能没有权威。
行政监督的强制性。行政监督关系不同于其它的经济行为和交往行为,它决不是以被监督者的自愿为基础建立的,而是建立在强制性的、刚性的法律规章的基础之上,不管被监督者是否意识到，是否愿
意接受监督,监督都必须进行,并发挥强制的约束作用，因为监督者有时要制止被监督者的错误,甚至对被监督者要做出处罚,没有强制手段是不可能实现的。如果说没有监督的权力是危险的,那么没有强制性的监督则是无效的。
行政监督的相对独立性。行政监督主体只有在只向赋予它监督权的组织和法律负责,而不受任何机关、团体和个人干预的情况下,才能真正体现本身所具有的权威性和约束力,这也是当代民主和法治要求在监督活动中的具体体现。同时,这种独立性又是相对的,与任何权力一样,监督权也不能无限扩大,任意使用,否则,就会造成监督权的滥用,造成这一权力机构又凌驾于其他权力机构之上的现象发生。
行政监督的内外结合性。行政监督要发挥功效,达到预期的目的,就必须从内外两方面着手。在大力加强内部监督的基础上,也要大力加强外部监督;既要注重制度性的约束,也不能忽视非制度性的约束)加强行政伦理和道德教育。片面地强调任何一个方面,而忽视另一方面都是不足取的。不能简单地认为监督必须是被监督主体以外的力量实施的行为。虽然从理论上讲,一个组织的发展,与来自组织外部的监督与推动是密切相关的,没有强有力的外部监督,就会弱化自我约束,丧失发展动力,最终走向腐败。但事实上,组织系统内部的同体监督由于其具有信息对称性和层级严格等优势也能够发挥一定的作用,个人的自我监督由于道德或良心的约束在某些时候也是能够发挥作用的。
行政监督的主体多元化。行政监督的主体不仅是行政组织自身 ，还有政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多,充分体现了我国监督的人民主权原则。
行政监督的内容广泛。由于监督主体多，监督的机构和渠道就多，从而使行政监督纵横交错，幅射面广，各种监督客体都处在一定程度的监督之下，基本消除了监督的空白地。从监督客体活动的领域来看 ，行政机关及工作人员在经济、政治、文化领域权力的行使都受到广泛监督。
二、我国行政监督体制的现状与问题 （一）我国行政监督体制的现状
我国现行的行政监督体制，是在改革开放以后，随着民主与法制建设的不断加强而逐步形成的。该体制是由外部监督系统和内部监督系统有机组合构成的，外部监督系统是指来自行政机关以外的监督主体对行政机关及工作人员实施的监督。主要类型有：第一，政党监督。第二，国家权力机关的监督。第三，国家司法机关的监督。第四，社会监督。与外部监督体系相并列，我国行政组织内部也建立了系统的自我监督体系即内部监督体系。内部监督是指国家行政系统内部具有监督权限的行政机关，按照法定的程序和方式，对行政活动和行业所
进行的行政性监督和督导，这种监督以提高行政效率为中心任务。 主要有两种形式：第一，专职监督机关的监督，监察机关对行政机关及其工作人员依法拥有检查权、 调查权、 建议权和一定的行政处分权， 审计机关实施的是专门性监督即对国家财政经济管理的监督。 第二， 非专职监察机关的监督。主要有上下监督、主管监督、职能监督三种形式。上下监督即各行政机关按隶属关系，自上而下和自下而上所产生的直线或纵向垂直监督；主管监督即行政主管部门对被管理单位及人员的监督；职能监督指政府各职能部门就其主管的工作，在自己职权范围内对其他有关部门实行监督。这表明，我国已形成了一个较为全面、完整的呈网络格局的行政监督体制。实践证明，我国行政监督体制是符合我国国情的，它为保障党的路线、方针、政策及国家法律、法规的正确贯彻执行，督促国家行政机关的工作人员廉政勤政，预防和纠正工作中的偏差和失误，促进国家政治稳定和经济的发展，发挥了积极作用。
（二）我国行政监督体制存在的问题 缺少强有力的主干监督机构。现行的行政监督体制是一个多元的体制，在众多的行政监督机构和监察渠道中, 没有一个起核心枢纽作用的机构和渠道，各种监督之间的关系目前还没有理顺，前列各类监督主体都有监督权，但在如何分工上要么不甚明确、不甚合理；要么交叉重复、责任不清，在具体监督过程中缺乏沟通和联系。至此，我国现行的行政监督体制没有明确谁是主干的监督机构, 以至形成多中心的监督体制,缺乏协调、配合和制约, 造成行政监督的软弱无力。
行政监督法制化程度低,监督标准不明确。行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证。监督主体执行监督职能,必须以客观事实为依据,以有关法律为准绳,如果缺乏行政监督立法,就会造成监督机关无法可依,行使监督缺乏标准和依据,易导致监督的盲目性和随意性,甚至产生负向功能。我国目前行政监督的有关法律比较少,有些领域甚至还是空白。立法的滞后给行政监督带来了消极影响, 如是与非、罪与非罪、合法与不合法的界限，有的没有法律规定,有的规定不清,这在监督上易引起混乱。同时,又使得监督机构对腐败现象的监督或惩处缺乏法律依据和法制手段,这大大影响着监督工作的严肃性、公正性。
行政监督偏重于事后的追惩性监督,忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督。行政监督活动是一项经常性、连续性的活动,凡是有行政管理活动,就应伴随着对行政管理活动的监督。根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段,行政监督可分为事前监督、事中监督、事后监督三个前后相继的阶段,行政监督应在事前、事中、事后全方位地进行,做到三者的有机结合。长期以来,我国一直把监督
工作的重点放在纠偏于既遂上,偏重于追惩性的事后监督,忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。由于事前预防和事中控制不完善,以致造成行政偏差出现过多,行政监督机构整天忙于应付查错纠偏,陷入被动消极的不利局面。
监督机构缺乏应有的地位与必要的独立性。除党的监督外，绝大多数监督机构均隶属各级政府，属各级政府的内部监督机构，这些监督机构受双重领导，既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，在这种双重领导体制下，内部监督机构受到的控制较多，难以从全社会和宏观上实现监督，往往从地方或部门利益出发实施监督， 从而使监督处于一种两难境地。在组织上，监督机构的领导人，不是由同级行政机关领导兼任，就是由行政机关任命，在经济上，监督机构一般都从同级行政部门领取经费。这种监督体制严重制约了监督主体的独立性和应有的地位，难以独立地行使监督权。
国家权力机关的监督和社会监督的作用发挥还不够充分。人民代表大会是国家权力机关，享有至高无上的权力，对一切国家行政机关实施全面监督，人大对行政机关及其工作人员的监督，是最高层次、 最有权威的监督，但在实际政治生活中，人大一年一度一次会议对政府的监督作用有限，缺乏经常性监督，监督的力度也不够，难以真正体现人大作为最高权力机关对行政机关的监督权。在社会监督方面， 公民的批评权、知情权在很大程度上有名无实，压制群众，甚至打击报复群众的现象时有发生。社会团体、社会舆论的监督由于不具国家权力的性质，监督没有权威性，实效性较低。
部分行政监督人员素质不高。行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者,提高行政监督效能,在很大程度上取决于监督人员的素质。从总体上说 ,行政监督主体的人员结构、知识层次、能力水平比较好。但是,我们也注意到,这支队伍的素质还需要进一步提高,还存在着一些值得注意的问题。比如,有的执纪执法人员思想政治素质不高,不注意坚持原则；有的执纪执法人政策水平、知识水平和业务能力不高,开展行政监督工作基础不扎实等。为此，建设一支高素质的执纪执法队伍，己成为完善行政监督机制，提高行政监督效能的当务之急。
三、我国行政监督体制的完善 从上我们可以看出：我国现行的行政监督体制与我国正在进行的社会主义市场经济和依法治国建设、与深入进行反腐败斗争，为改革、发展和稳定创造有利的社会政治环境的客观要求已经有点不相适应了，为此，必须对我国的行政监督体制进行改革和完善。
（一）加强总体协调,充分发挥总体监督效能
明确划分各种监督机制的功能和责任,重视监督系统的层次性和
界定不同层次监督机制的职责权限,加强监督的总体规划和避免各种监督机制的相互碰撞,进而使各种监督机制既能发挥积极性、主动性和创造性,又能发挥监督系统的总体功能,增大监督系统的合力是当前迫切需要解决的问题。为此,应建立一个具有权威性、能够独立行使职权的综合性协调机构, 负责对各监督主体的监督目标和活动过程进行总体把握、具体指导和综合协调。为了更好地加强各主体之间的整合, 可以设立一个全国性的监督机构有效整合纪委、人大、政协和国家监察部门四大监督机构的力量,并领导和协调全国行政监督工作。这样就可避免监督主体过 多，力量分散的缺憾,形成一股强大的监督合力,充分发挥监督体系的总体效应。
（二）加强监督立法,明确细则标准,提高可操作性 行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法规,才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序,做到有法可依,减少监督的盲目性和随意性，这也是建设民主法制国家的基本要求。从我国目前行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，首要工作是加快行政监督立法进程，严密制度体系，狠抓制度执行，制定一系列专门监督法律、法规，使制度既有切实可行的内容，又有明确的实施程序和责任追究办法，使之更具有操作性、可行性和有效性，为行政监督提供基本的规范程序和保障。
（三）注重过程监督,强化和突出事前和事中监督 首先应当强化对权 力授受过程的监督。其次还应注意突出事中监控,在第一个环结束后,权力拥有者仍有改变初衷、滥用职权的可能性。因此,对行政权力运行的过程进行监督就显得尤为重要,他是权力监督过程的关键环节。当然除了上述两个环节外，完善对行政权力滥用的追究机制,对权力 行使的后果进行监督检查,也是健全我国行政监督体制的必要条件。
（四）改革行政监督的双重领导体制，建立起行政监督的垂直领导体制
行政监督机关保持独立，这已是世界各国所公认的一项原则，只有如此，才能保证监督的实效性。我国的内部监督实行双重领导体制，实践证明,这种内部监督由于体系不独立，地位不高，因而监督大打折扣。解决这个问题的有效办法是建立自上而下的独立的外部监督体系。具体设想如下：首先在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门领导，并提升其地位，使其与同级行政部门地位平等，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关自上而下成垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的领导监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。与组织上独立相适应，经济上也要独立，监察
论我国行政监督体制的现状及完善
