国际制度、国家利益与国家行为——中国加入WTO《政府采购协议》(

国际制度、国家利益与国家行为 ——中国加入WTO《政

府采购协议》（GPA）问题研究

□ 宋雅琴

【摘 要】本文关注经济全球化背景下，以贸易自由化为代表的全球治理模式与民族国家经济主权之间的冲突与紧张关系。这一紧张关系在政府采购领域具体体现为，WTO下的《政府采购协议》秉承WTO贸易自由化的宗旨，推行政府采购市场的自由化，限制民族国家利用歧视性政府采购措施推动本国有利于发展的政策，导致GPA本身陷入发展困境。文章以理论实证研究为根基，集中探讨了其中关键的两个问题，对于我国GPA谈判的发展有很强的借鉴意义。 【期刊名称】中国政府采购 【年(卷),期】2010(000)007 【总页数】4

【关键词】WTO贸易自由化;《政府采购协议》;国际制度;国家行为;国家利益;国家经济主权;歧视性政府采购;中国

本文关注经济全球化背景下，以贸易自由化为代表的全球治理模式与民族国家经济主权之间的冲突与紧张关系。这一紧张关系在政府采购领域具体体现为，WTO下的《政府采购协议》秉承WTO贸易自由化的宗旨，推行政府采购市场的自由化，限制民族国家利用歧视性政府采购措施推动本国有利于发展的政策，导致GPA本身陷入发展困境。文章以理论实证研究为根基，集中探讨了其中关键的两个问题，对于我国GPA谈判的发展有很强的借鉴意义。

一、问题

(一)选题背景。

本文关注经济全球化背景下，以贸易自由化为代表的全球治理模式与民族国家经济主权之间的冲突与紧张关系。这一紧张关系在政府采购领域具体体现为，WTO下的《政府采购协议》（以下简称GPA）秉承WTO贸易自由化的宗旨，推行政府采购市场的自由化，限制民族国家利用歧视性政府采购措施推动本国有利于发展的政策，导致GPA本身陷入发展困境。

GPA诞生30多年以来，始终是WTO体系下的一个“富国俱乐部”，其成员方仅限于经济发达国家以及少数小而开放的发展中国家经济体。尽管GPA采取了一系列措施，吸引发展中国家加入到这个体系，但是政府采购贸易自由化这个主题始终受到发展中国家的漠视甚至抵制。中国在2001年加入WTO时，曾承诺要尽快展开加入GPA的谈判；中国的政府采购制度在2003年建立之初确实基本接受了GPA所倡导的以节省采购资金、建立强制性市场竞争机制为核心的制度设计。然而，在2007年底，当中国首次递交加入GPA的出价单时，却在市场开放的问题上表现出强烈的保守倾向，从而使GPA难以以中国为突破口向发展中国家扩展成员方的范围。此时，中国的政府采购也处在制度发展的十字路口，在这种情况下，中国的政府采购应该怎么办？ (二)中心问题。

上述现实问题凝聚成两个抽象的理论问题：一是站在民族国家的角度，引发贸易自由化与民族国家发展主权之间冲突的国际制度根源是什么？二是国际制度是通过何种具体机制影响国家行为的？

二、理论

(一)新自由主义政府采购理论发展路径。

现有的政府采购理论是一套以新自由主义为基础的政府采购理论，这套理论伴

随着西方政府采购制度的发展，目前已经成为政府采购学界的理论。对于这套理论进行梳理主要有两个目的：一是搞清楚理论的来龙去脉，厘清它的理论源泉和实践源泉。二是发现这套理论在解释现实问题的不足之处和理论创新空间。 在发达国家历史上，政府利用歧视性的政府采购推行各种公共政策是一种常用的做法。20世纪70年代，西方陷入经济危机，不得不进行公共支出改革，才使政府采购由歧视性的政府采购向市场化政府采购转变。在这一过程中，新自由主义理论起了很大的作用，它通过贸易经济理论、贸易政治理论、政策理论三条路径来打破政府采购与歧视性贸易行为之间的天然关联。

首先，通过贸易经济理论论证，歧视性的采购行为，实际在经济上并非是完全理性的。这种经济上的非理性体现在歧视性的政府采购行为并非总是能够带来国家福利的最大化。其次，贸易政治理论则进一步来解释为什么这种经济上非理性的歧视性采购行为会在各国大行其道，结论是这是一种政治上具有理性的行为。利益集团通过集体行动，以全民福利为代价实现少数集团的利益。最后，公共政策理论通过大量的实政案例研究，对那些具体的歧视性采购政策进行分析。研究发现，政府由于知识、信息和能力等各方面的不足，无法实现歧视性政府采购政策的最初目的，从而导致政策的目标、手段与结果之间的不匹配。 在此基础上，新自由主义政府采购理论开出了一个“药方”：尽量简化政府采购的目标体系，将“物有所值”视为政府采购的首要目标，与此之外其他的所有的公共政策目标都是政府采购体系的次要目标，并且次要目标的执行不得与首要目标相冲突。要实现这一目标，必须要引入市场竞争，而新自由主义贸易理论又将市场竞争从国内层面扩展到国际层面。上述理论构造具体化为GPA的制度设计就是非歧视原则和透明度原则，这就是GPA制度设计的主要来源。

但是这样一套以政府采购制度的自给自足为目标的制度设计显然不能够吸引发展中国家，因为发展中国家的首要目的是发展本国经济。于是，新自由主义理论又通过两条路径建立起了GPA与发展之间的联系，一条是论证自由贸易总是能够促进发展，另外一条就是来论证GPA有利于发展中国家的国内治理。其中，治理理论的核心观点认为，发展中国家由于发展阶段的限制，国内的利益集团会阻碍内部的改革，只有加入GPA，通过外部的压力来推动和催化内部的改革，才能够有利于发展中国家的治理。

以上是对于新自由主义政府采购理论的系统梳理。 (二)现有研究的不足之处与创新空间。

根据新自由主义政府采购理论，发展中国家应该争先恐后的加入GPA中，中国在加入GPA时也不会有这种态度上的重大变化。可见，现有理论存在不足之处，归纳为三点：

1.新自由主义理论对国际制度的分析过于简化。国际制度与国内制度一样，同样也会存在合法性、合理性、可行性、有效性等各个方面的问题。现有理论将GPA作为理想化的制度，没有进行深入的分析。

2.新自由主义理论是以全球主义为基础出发点的，忽视了国家利益这个核心要素在政府采购全球化进程当中的角色。

3.新自由主义理论强调政府采购制度的自给自足，排斥政府干预，忽视了国家的自主性和能动性。利益对国家行为的基础影响作用。二是它发现了国际制度影响国家行为的具体机制。国际制度影响国家行为的直接机制在于，国际制度作为一个独立于国家权力和国际结构的独立变量，能够直接约束国家行为。与此同时，建构主义又认为国际制度可以通过塑造国家对于自身身份的认识，影

响国家对于自身利益的判断，从而间接的影响到国家行为。在接受建构主义基本观点基础之上，我通过分解概念、设计机制和完善向度，对建构主义的国家行为模型进行了扩展。

1.分解概念。国际制度这一概念可以进一步分解为国际制度的制度供给和国际制度的有效性；国家利益这一概念可以进一步分解为国家利益的客观要素和国家对国家利益的主观认识。在此基础上形成两个核心变量，一是国际制度与国家利益客观要素的匹配程度，二是国际制度的有效性。这两个核心变量，通过国家利益的主观认识这一中介变量，最终影响到了国家行为。

2.设计机制。建构主义强调国际规则对于国家利益的内化过程，而本研究进一步提出，国家的主观认知水平发展也会对于国家行为产生重要的影响。 3.完善向度。建构主义是比较乐观的，它认为国际制度对于国家行为的影响永远都是正向的，因而国际制度只会增加成员方和非成员方对于国际制度的认同感。本文进一步提出另外一种可能性，即民族国家在与国际制度的接触当中，存在另外一种可能，即民族国家可能与国际制度所倡导的宗旨渐行渐远，甚至背离。

(四)研究假设。

本研究是对国际制度和国家利益进行宏观上的分析，而所借助的理论又是国际政治理论的三大范式，所以在假设的前提设置上也继承了三大范式的整体主义方法论。

1.前提假设。假设国家是理论分析的最小单位，从而认为主权国家在国际事务当中具有较强的自主性，这种自主性足以剥离国内政治对于国家行为的影响，在此基础上，面对以上不足，理论创新的空间在于将国际制度、国家利益和国