中国公共政策的公众议程设置模式的探讨
何华兵
【摘 要】【摘 要】议程设置作为公共政策过程的第一个阶段，其设置的完善与否直接关系到整个政策的质量和运行的效果。而我国由于长期实行精英政治体制，因此政策议程往往以政府议程为主导，而公众议程则处于弱势的地位。这种现状已然不符合社会发展的需要，构建新的公众议程设置模式势在必行，本文提出了两种公众议程设置模式，即正式途径模式和非正式途径模式。 【期刊名称】甘肃行政学院学报 【年(卷),期】2008(000)001 【总页数】3
【关键词】【关键词】公共政策;议程设置;公众议程;模式
一、引 言
1956年，在《决策过程》一书中，拉斯韦尔提出了政策发展的七个阶段，即情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估。而其中，他又重点强调了政策情报的收集与提议，认为这是政策制定之前必经的阶段。在公共政策的整个生命周期中，处于程序的第一步的应该是政策问题的构建，即政策问题的讨论与认定。而这一过程就是建立政策议程。①一个问题能否提到政府机构的议程之上是该问题得以解决的较为关键的一步。它决定着什么样的社会问题和政治问题会成为议案进入决策领域，也决定着政府是否会对其采取行动、何时采取行动以及采取什么行动。
现代民主国家大都把政策议程划分为公众议程和政府议程两种形式。两种形式虽然各有特色，但在理论上，公众议程相较政府议程而言，似乎更受人们所青
睐。因其主体的独特性，公众议程往往被打上民主的烙印，而成为我们向往和追求的目标。然而，在现实生活中，公众议程的命运却并不乐观。我国学者胡伟教授认为， “我国当前的政策制定模式是一种精英决策模式。当代中国的决策者是共产党领导层的权利精英，而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中，社会力量对公共政策的影响力极弱，因而中国的决策模式是一种典型的精英决策，决策过程基本取决于权力精英的作用。”②这就使得在我国，正式议程往往是占主导性的政策议程，而公众议程则处于弱势的地位。这种自上而下的政策议程虽然给我国的革命和建设曾带来过巨大的作用，但它已无法适应现代社会发展的需要，亟待转变。
二、公共政策公众议程处于弱势的原因
(一)官僚体制的局限。我国现行的政府体制是一种层级节制的官僚体制模式。一般情况下，在产生了涉及公众权益和公众关注的问题之后，要通过公众议程转化为政府所关注的问题，就必须由下至上将信息传递。但是，在信息层层传递的过程中，受官僚体制的制约，信息往往会受到政府部门人员的影响，他们根据自己的主观判断对信息加以过滤、筛选，甚至封杀，从而妨碍或阻断了公众表达的渠道。
(二)公众权力的离散。由于我国民主化建设的滞后，公众维权意识还不够强，维权途径还很不健全，更重要的是，公众在一般情况下都是以个体形式存在，其权利的自我维护力很差，其名义上的权利往往得不到实际上的维护，其所关注的问题往往无法被政府部门所感知或重视，因此，公众去政府部门反映或解决问题，经常会碰到“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象。面对强势主体，公众议程缺乏完善的正式制度安排，在议程设置上存在着系统的“社会
排斥”，公众在议程设置上没有足够的话语权，往往存在一种“集体失声”现象。这就导致了公众意志无法表达，公众利益得不到维护，从而导致很多社会问题。
(三)“内输入”式政策制定模式的限制。在我国，由于社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部的权力精英代替人民进行利益的综合与表达，表现为权力精英的政治折中，而不是社会互动的多元化决策。概括地说，就是指决策过程中的利益要求不是由政治系统外部的社会结构输入决策中枢的，而是由权力精英自身来进行利益要求的输入，形成内输入的系统模式。这种模式往往削弱群众性利益输入的作用，从而使公众处于被动接受的地位。公众的利益诉求常常为决策者所忽视，难以进入政策议程。
(四)一部分“特殊利益集团”的消极影响。“特殊利益集团”是指一些有共同政治目的、经济利益、社会背景的团体和个人为了最大限度地实现其共同目的、利益而结成同盟的集团。它们长期盘踞公共资源高地并独占利润，把相当一部分应当归社会共享的成果变成部门利益，享受过高的收入和过高的福利。“特殊利益集团”的触角在现实社会中已触及我们生活的方方面面，他们凭借因种种原因而形成的特殊优势地位大量攫取社会财富，随着市场化的发展，各种“利益集团”正在谋求对政府的决策及政策的执行施加影响。“特殊利益集团”不但在政治领域寻找代理人，还把触角伸向学术领域，力图在经济理论上确定其地位。当这些“特殊利益集团”掌握了充分的话语权时，作为弱势的公众群体则往往没有一种正式的制度安排，能使他们通过学习而提高，致使公众在表达权利的领域中很大程度上丧失了主动性。这也就导致公众设置议程不再只是
中国公共政策的公众议程设置模式的探讨
