浅析绿色农业生态补偿
摘 要：农业是我国国民经济中最为重要的产业，因此农业生态补偿占据着我国生态补偿的最大比重，同时也是我国最为典型的生态补偿制度。我国农业生态补偿制度现在存在着相关法律制度不完善、经济手段运用不充分且补偿方式比较单一、缺乏科学的补偿标准和管理体制不规范等问题。对此可以通过完善农业状态补偿制度的法律依据、充分发挥农业生态补偿中的经济手段并使其生态补偿形式多样化、建立科学的农业生态补偿标准和管理规范化等方式加以完善。
生态补偿理论认为，生态效益补偿是指“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)，因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的”，通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用；通过制度设计解决好绿色产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额提供；通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。还有专家认为，生态效益补偿可以分为广义和狭义两种。生态补偿从狭义的角度理解就是指对由人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称；广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。生态效益补偿设定的目的是为了保护或恢复生态系统的生态功能或生态环境价值，因此，生态效益补偿应该包括直接补偿和间接补偿两个方面。
一是对生态系统和自然资源遭受人为破坏和对生态环境造成污染的直接补偿。环境危机产生的根本原因，就是人类社会经济活动中对资源的滥用和对环境的严重污染。对资源的滥用使不可再生资源迅速枯竭，可再生资源的消耗速度超过了其再生速度；污染物的大量排放使污染物容量超过了环境的自净能力。人类社会要可持续发展，第一步就是要还“旧账”，使生态系统恢复或尽量恢复到原
有的平衡状态。这实际上是针对生态环境的直接补偿。
二是给予因环境保护丧失发展机会的区域内居民的补偿。环境保护过程中难免会发生价值冲突和权利冲突，发生整体与部分、短期利益与长期利益的矛盾。比如，自然保护区建设过程中，当地百姓就会因为生产、生活资源的被占用而丧失发展甚至生存的基本条件。解决这一矛盾和冲突的最好办法就是通过补偿的途径，给利益损失人创造另外的生存和发展机会，并且保证新的条件要在原有基础上得到改善和提升。这样才能一方面保障弱势群体的利益，另一方面充分调动当地百姓的积极性，从而真正实现生态保护。这种补偿方式的存在是直接生态补偿过程中的副产品，是一种间接的生态补偿方式，是通过给予当地人经济补偿来保障他们的生存权，从而最终实现生态系统的生态功能和生态环境价值的有效恢复。在构建绿色农业理论体系研究过程中，制度创新将是重要的理论内容，生态补偿理论为绿色农业的制度制定提供了理论基础。
国际上通行的生态（环境）服务功能付费（PES ）原则，体现的是“谁受益、谁补偿”或者“受益者付费原则”。金京淑认为农业生态补偿是一种运用财政、税费、市场等经济手段激励农民维持、保育农业生态系统服务功能，调节农业生态保护者、受益者和破坏者之间的利益关系，以内化农业生产活动产生的外部成本，保障农业可持续发展的制度安排。
一、国内外农业生态补偿的政策与实践
(一)主要发达国家的农业生态补偿政策及相关法律规定生态农业补偿政策作为WTO的“绿箱政策”。是发达国家对农民进行直接补贴的一种重要方式\自20世纪80年代以来，美国和西欧等一些发达国家在治理农业面源污染方面作出了巨大努力，已经取得了较明显的成效\。
1、美国的农业生态保护激励政策: 为了有效推进退耕还草、退耕还林以及休耕，美国于1956年开始,相继实施了“土壤银行计划”“紧急饲料谷物计划”“耕地保护性储备计划”等，都取得了较好成效\美国的生态补偿渗透在各行业单行法里，其农业法案大部分内容都是就生态环保问题对农业的资金补偿\为了应对全国农场和牧场发展过程中所面临的生态环境问题如风蚀、面源污染等，美国《农业法》采取多种有利于农户的支持政策来保证土地健康和持续发展\。2002年《农业法》设置了环境质量激励工程、农田保护等多个项目来鼓励和吸引更多
的农场和牧场参与到生态环境保护工作之中\。环境质量激励工程是美国《农业法》生态保护补贴中的一项，2002一2007年执行期内预算为61.6亿美元，不包括各州及地方预算，将为每个参与农户提供最多为45万美元的资金补偿\。
2、欧盟(德国)的生态农业补偿政策\欧洲在1989年出台了第一个治理农业资源污染的法案，之后，欧盟不断加大用于减少农田氮和磷养分总用量，提高农田养分利用率的费用，进行农业面源污染控制的财政预算和投人\部分国家和地方政府从研究和政府推动两个层面双管齐下，加大对农业污染的治理力度\。欧盟于2003年6月达成的共同农业政策改革方案，规定将生产补贴与农民遵守法定环保标准、农产品质量安全紧密联系在一起，以进一步促进农民遵守环保规定。从20世纪90年代开始，德国在欧盟共同农业政策的影响下，制定了一系列农业环境保护政策和法规，并采用生态补偿方式鼓励农民从事环境友好型农业生产， 使德国农业生态环境得到了明显改善\。
(二)我国农业生态补偿的现状
目前，我国在实践中虽已开展了退耕还林、保护性耕作等生态补偿试点示范， 并取得了一定的成效。但我国的农业生态补偿政策和措施与美国、德国等发达国家相比，还很不完善，制约着农业可持续发展的进程。对于农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等，环境友好和资源节约型生产措施方面却没有相关补偿政策，难以调动农民环境保护的积极性。我国农业发展同样经历了满足温饱、支持工业发展的阶段，化肥、农药、饲料等大量使用，大大提高了我国农产品产量和农业产值，同时也带来农业生态环境的恶化，严重影响我国农产品质量安全以及国际竞争力，制约着农业可持续发展\。
二、我国农业生态补偿存在的问题
（一）、农业生态补偿经济手段运用不充分，补偿方式比较单一
在目前中国的农业生态补偿中，政府的转移支付财政补贴管制等“命令——控制”型的措施是农业生态补偿筹集资金的首要手段；而通过经济刺激引导市场主体自觉进行利益选择，并为农业生态补偿筹集资金的农业生态补偿税费等制度还不成熟和完善，这方面已有的税费又不具有生态建设的特性某些强制性无偿性的行政手段，由于其体系化、层次性和组织化的优势，对农业生态环境建设治理恢复的效果非常显著但是政府对农业的生态补偿的效率形式是值得质疑的，激励
机制的缺乏往往使得政府农业生态补偿行为所消耗的能源远远高于市场补偿相对于政府直接管制的刚性手段来锐，经济手段从影响成本和收益入手，引导经济当事人把对自身经济利益的关心与环境保护关心统一起来，进行自主的行为选择因而更显“柔性”。 在农业生态补偿问题上，环境经济手段在解决正外部性问题上，体现在制定优惠、奖励制度，对生态建设和环境保护的正外部性行为进行补贴，以实现公益外溢的补偿在目前农业生态补偿方式上比较单一，农业生态补偿资金投入的典型方式是以中央财政转移支付为主，地方投入较少 ，农业生态补偿金渠道主要还是依靠政府财政资金，国家有限的资金只能以毛毛雨的形式散用于各个地区，造成资金的低效率使用和浪费，难以保障农业生态补偿持续进行。
（二）、农业生态补偿缺乏科学的补偿标准
农业生态价值包括农业生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失，涉及的不仅是经济利益，更包括无形的农业生态利益和农村社会利益，后两者计算甚为困难，补偿标准在技术层面还比较难解决，同时也缺乏科学依据。作为补偿依据的有关法律地位不高，缺乏具有法律效力的技术规范和标准，缺乏法定机构具有严肃性和公平性的分配和使用。此外，补偿标准及实施机制未合理考虑不同地区的经济环境各种差异，简单划一，有可能加剧新的地区不公平，也难以落实地方配套补偿政策。国家层面的政策立法也未能合理划分沿海经济发达地区和中西部贫困地区的补助标准。从制度层面上看，全国还没有形成规范的农业生态补偿标准管理体系，农业生态补偿在现实中还难以实现。
（三）、现行农业生态补偿的管理体制不规范
我国目前的环境资源法律法规都没有对农业生态补偿的管理作出设计和规定。而在实践中，农业生态补偿部门色彩强烈，补偿管理部门多元化 农业生态补偿管理涉及农业水利国土环保等部门，而这些部门对农业生态补偿都有管理权各部门都有自己一套程序和方法，各行其是，这样既妨碍了集中管理，又不利于提高资金使用效率。同时，缺乏监督尤其是在农业生态补偿金的使用上存在漏洞，农业生态补偿金运行程序不规范，监督约束机制缺乏。而且中央地方政府主管部门及农民之间的法律关系及法律责任不明确，财权事权分不清。
三、国内外农业生态补偿的经验给我们的启示
（一）、建立健全绿色农业生态补偿的法律体系，确立农业生态资源产权制
度
国家应尽快制定绿色农业生态补偿的法律法规，以法定形式明确绿色农业生态补偿的补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方法及补偿途径，从目前我国的实际出发，绿色农业生态补偿立法工作可以在逐步建立起中央和地方两级法律保障体系的基础上再一步完善。
（二）、制定绿色农业生态补偿的财政政策，改革现行的资源税费制度 政府应及时制定绿色农业生态补偿的财政补偿政策，各级政府在把绿色农业对生态环境保护和生态系统功能改善过程中的支出列入财政转移支付的同时，还应充分运用财政贴息、投资补助、保护补偿等政策措施，结合国债资金和开发性贷款，以吸引国内社会资金同国际组织捐款一起进入到绿色农业生态补偿领域，从而形成有利于绿色农业生态补偿的多元化融资体制，为绿色农业生态机制的实施提供充足的资金保障。
（三）、完善绿色农业生态补偿的监管机制，保证补偿的持续性
构建农业生态补偿制度，必须坚持统一补偿标准，建立统一管理机构，实行统一管理办法。一是坚持统一补偿原则。生态补偿必须坚持保护者受益，损害者付费，受益者补偿的基本原则，做到环境开发者要为其开发利用资源环境的行为支付费用，环境损害者要对其造成的生态破坏和环境损失作出赔偿，环境受益者有责任和义务向提供优良生态环境的地区和人们进行补偿；二是要建立统一管理机构，建立国家自然资源资产产权管理机构，同时建立国家环境督察制度，加强对跨地区、跨流域经济区以及产业间环境问题的监督管理。协调发达地区和欠发达地区上游地区和下游地区之间的补偿；三是实行统一的监督办法。建立农业生态补偿金使用绩效考核评估制度，对各财政专项补助资金的使用绩效进行严格考核，使财政生态补偿金更好发挥资金的激励和引导作用。同时建立健全实施农业生态补偿的审计制度和信息公开制度，接受社会的监督。
参考文献：
[1] 金京淑. 中国农业生态补偿研究. 吉林大学
[2] 屈振辉. 我国农业生态补偿制度存在的问题及完善. 湖南女子职业大学
[3] 刘李梅、韩学平. 农业生态补偿机制的政策支持和法律保障探讨. 东北农业大学
[4] 严立冬、刘新勇、孟慧君、罗昆 著. 《绿色农业生态发展论》
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