关于推进政府投融资体制改革多渠道筹集城市建设资金的建议

关于推进政府投融资体制改革多渠道筹集城市建设资金的建议

一、当前政府投融资体制存在的弊端

一是投资需求缺口日益增大，而投资主体市场准入代价太大。随着城建项目的增多、居住人口的增长，特别是城市化进程的加快，青岛的城市基础设施的建设以及文教、卫生、体育等公益设施的建设，需要越来越多的投资；同时，随着各种公益和公用设施数量的增多，维护和管理的费用支出也在不断增加。这样仅靠财政一家扛，已难堪重负，于是各区市一定程度上出现了工程款拖欠等普遍现象。与此同时，由于市场准入标准模糊，审批耗时费力，因而很多社会资本难以进入上述领域。 二是社会公共需求日益增长，而管理服务水平提高乏术。由于公共产品和服务投资主体单一，投资决策、项目经营、管理主要依赖政府，而且长期垄断经营缺乏市场竞争力的推动和市场风险机制的约束，从而既不利于调动全社会特别是提供公共产品企业的积极性，又进而影响管理服务水平的提高。例如供水、供暖、供气等，往往服务不到位、不及时。

三是存量资产迅速膨胀，而资本运作成效不大。主要表现为大量的社会资金闲置，投资回报率很低，大量资产和资金被固定不能被有效配置，造成资源浪费。但实际上很多存量资产完全可以通过市场运作变现收回投资。此外，由于决策失误，运作不当，财政投资不足，还出现了一些因财政后续资金供应断档而涌现出的一批城市“半拉子”工程。

四是投资决策“暗箱”操作，而社会监督难以奏效。主要表现为：当投资大量地集中表现为政府财政性直接投资，并由一个或几个政府部门主持操作时，就必然会使招投标失去有效监督。政府的各种“寻租”行为也必然会随之产生，与此对应，开发商为了打败竞争对手或为谋取暴利，就必然会对“寻租”行为给予积极配合，进而导致腐败。近几年，青岛发生的一系列腐败案件，多是由此引起。 二、政府投融资体制改革的总体目标

借鉴市场经济国家和地区，特别是新加坡和香港等地的经验和做法，结合实际，构筑投融资体制改革的总体框架，就必须要改变目前的“政府出钱建、政府部门管”的计划经济模式，改变“单一投资、分头建设、低效管理”的传统体制，通过改革和创新，使政府投融资体制真正达到“六化”，即“投融资决策科学化”、“投融资主体多元化”、“投融资渠道多样化”、“项目建设法人化”、“项目监管法制化”、“资源配置市场化”。 三、政府投融资体制改革与创新的几点建议

政府投融资体制改革的思路是要运用项目区分理论，将项目区分为经营性、准经营性和非经营性，根据项目的属性确定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属，明确政府在城市公共产品生产和服务提供中的“有所为”与“有所不为”领域，区分应由政府投资的项目和由社会投资的项目，从而鼓励、支持和引导全社会的力量参与城市公用与公益设施的建设和经营，实现城市公共产品建设主体的多元化、资金来源的多渠道化和投资经营方式的多样化。

1、关于科教文卫等社会公益事业领域的投融资体制改革。根据项目区分理论，这一领域的项目除义务教育外，其总体属性为准经营性和可经营性。因此，改革的取向是：明确属性、区别对待、市场准入、政策倾斜。在权益归属上，实行“谁投资，谁收益，谁所有”的原则；在投融资主体上，实行“政府+企业法人+社会自然人”的模式；在运作方式上，可采取“政府监管、业主运营、平等竞争、优胜劣汰”，“政府所有、委托经营、差额拨补、契约约束”，“资产重组、股份经营、自负盈亏、自我发展”以及中外合资、合作等方式。如，在教育方面，要统筹城乡教育发展，加大财政对义务教育的投入，同时鼓励社会力量投资办学，积极建立多元化教育投资机制。在体育方面，可探讨与高校、大型企业和事业单位合作建设体育场馆设施，由合作对方负责养护管理，实现资源共享，推动体育事业的大众化和社会化进程。

在医疗卫生领域，现阶段可以采取“大系统、小服务”的模式推进。“大系统”，就是政府通过差额拨款建设医疗卫生系统基础设施，医疗卫生机构本身则通过赢利性经营实现差额补齐。同时，对国有医疗机构，可采用股份制等形式，允许社会资金进入，以将其稳步推向市场，同时，政府在项目用地和外围配套方面给予政策优惠扶持；“小服务”，就是放开部分医疗卫生市场，允许、鼓励私人和社会机构投资兴办专业医院、诊所、社区医疗服务中心等，为居民提供各具特色的医疗卫生服务，实现市场资源的有效配置。

2、关于城市市政公用事业领域的投融资体制改革。城市市政公用事业领域投融资体制改革是政府投融资体制改革与创新的难点和重点，主要原因有三个方面：一是政府财政性投资大部分用于这一领域；二是其具有投资规模大、回收期长、无直接收益、社会公益性强等特点；三是项目属性较为复杂，经营性、准经营性、非经营性项目交叉于一起。因此，这一领域投融资体制的改革与社会公益事业领域相比来说，既有共同点又有各自的特性。 市政公用事业领域投融资体制改革总的思路，就是要以实现投资主体的多元化、资金来源的多渠道化和经营方式的多样化为目标，并辅之以价格体系的理顺，调价听证制度的完善，分三种类型具体推进：

一是对于收费道桥、管道燃气、公共交通等经营性项目，投资主体可以是包括外资在内的全社会投资者，坚持“谁投资，谁收益”的权益归属原则，在运作方式上要采用“拍卖、招投标、包装上市、BOT、TOT”等方式；在投资决策方面，要重点考虑投资者的投资回报率与公众消费者的消费承受能力，同时政府要对项目进行必要的宏观调控、经营监管和价格调控。如将公交市场化，政府对公交线路经营权进行拍卖。 二是对于城市供排水、供热、污水处理、垃圾处理等准经营性项目，改革的取向是特许经营、企业运作、以副补主、保本微利。其投资主体可以是“企业法人+股民+境外投资者+政府”，投资的方式可以是“厂网分离、厂地分离”，政府投资输配管线或场地使用权，民间投资水厂或热源厂、垃圾处理厂，具体的投资方式可以是合作、合资、独资、股份制等。在权益归属上，坚持“谁投资，谁收益”的原则；在经营目标取向上，以社会效益为主，兼顾经济效益，确保保本加微利，微利的标准一般是要达到10%左右的回报率。在一定的年限内，政府要予以一定的补贴，补贴的方式可以是财政补贴、税收减免、以地换厂等等。这些项目大都可以通过收费经营最终达到盈亏平衡并略有盈余，因此可以交由独立的法人实体去经营，同时政府按照价值规律和市场供求关系，实施政府指导价，主持价格听证会，以发挥政府调控的有效性和经营主体的积极性。同时，大力鼓励业主跨行业经营，拓展副业，弥补主业的不足，解决分流人员的再就业工作

三是对于城市敞开式道路、广场、公园、路灯、城市公共绿地等非经营性项目，投资主体只能是政府，权益也全部归属政府。在运作方式上，一般可以考虑“所有权与经营权相分离”，“建设与管理相分离”的原则，引进项目法人制及建设和经营权招投标的竞争机制，通过竞争择优选定委托对象，由受托的项目法人作为业主，实施建设、管理和经营，政府则按委托协议履行支付义务，主要是拨付城维费。在投资决策时，主要考虑决策的科学性、合理性，努力降低投资成本和管理成本。由于这类产品具有自然垄断性，不能直接全部推向市场，当前依然必须主要依靠政府直接投资建设，为了避免滋生腐败，保证建设质量，统筹好项目的各个要素，应积极实行项目法人制，同时辅以招投标制、监理制、跟踪审计制、责任追究制等，对项目投资实施全程监督。即使是非经营性项目，也有利用社会资金和人力资源的创新之处。比如，北京、南京等城市，推出由公民或法人认领城市公园绿地、树木的办法，这些都不失为创新的做法。

3、改造或组建国有控股的城建投资有限公司，是推进城市市政公用事业投融资体制改革的重要举措。目前，我市部分区市仍然存在城建投资有限公司，从目前的运作情况以及从上海、天津、大连、广州等先进地区的经验来看，这不失为推进城市市政公用事业投融资体制改革

的一项重要举措。当前，关键是要按照现代企业制度的要求，进行重组，依市场法则进行投融资，实现“投资—经营—回收—扩张”的良性循环。具体操作思路是对现有能够实行资产分离和经营的城市基础设施资产，进行全面清理，通过资产评估和补办土地使用权出让手续，以现有资产作为政府投资股本，并吸引社会民间资本参股，重组城建投资有限公司。公司注册资本金一般以实物资本为主，货币资本为辅。在运行初期，其主要职能是通过商业融资承担政府直接委托的工程项目（主要是经营性项目）建设和对拥有的经营性资产进行出租、出让、出售等方式盘活资产，专门进行城市基础设施的建设与经营。经过一定时期的运营扩张后，政府要与公司脱离原有的直接依存关系，政府要减持在该公司中的股权，并促使公司创造条件，进入证券市场融资，逐渐成为具有较强实力的主要建设投资主体。城市建设投资发展有限公司，其主要功用有三个方面：一是投资建设城市市政工程项目；二是为政府基建贷款提供担保，解决政府贷款信用的问题；三是发挥好融资职能，拟通过包装上市等手段，积极筹集社会资金用于扩大城市公共产品的建设。

4、创新融资方式，是投融资体制改革的重要方面。创新项目融资方式就是要突破“一靠财政，二靠银行”的传统思维定式，瞄准国际国内资本市场及其发展态势，努力拓宽社会公益项目和城市基建项目融资渠道。目前，有以下几种融资方式可供选择：一是国外政府贷款，特别是无息或低息贷款；二是国内开发银行或商业银行贷款；三是利用BOT（建设—经营—移交）或BT（建设—转让）的方式，引进国外资本参与可收费的城市基础设施项目的建设与经营；四是剥离有效资产，连同项目经营权出让给外商（TOT），使政府得以全部或部分地收回投资；五是采用产权置换的方式融通基建项目建设资金。如用道桥冠名权、公共场地广告经营权等产权换取道桥的建设资金或公交站牌的建设维护资金；六是以城建投资公司名义申请发行企业债券；七是公司资产重组，包装上市，到资本市场融资；八是鼓励志愿者认养绿地等。

5、对公共产品和服务的科学定价，是投融资体制改革的重要环节。价格是一个十分重要的调节杠杆，经营性项目和准经营性项目合理定价问题不解决，投融资体制改革就不会产生好的效果。现在城市很多公共产品的价格都低于其正常经营成本，其差价政府进行了补贴。这一方面增强了区域投资环境的竞争力，另一方面却有碍经营性和准经营性项目按市场规则运作。如何处理这个问题，更好地推进投融资体制改革？可分两步走：第一步，维持价格现状到一定年限，但是将现在政府补贴给企业的暗补方式，改为直接补贴给用户的直接补贴方式；第二步，提高公共产品中可经营性和准经营性产品或服务的价格，使价格基本按照供求规律上下波动，政府采取补贴，由经营者自负盈亏，自我发展。