完善农村居民最低生活保障制度的思考
农村居民最低生活保障，是指以保障农村居民基本生活为目的，合理地确定最低生活保障标准，对人均收入低于保障标准的家庭成员给予差额补助的社会救济制度。能否深入贯彻党中央及省市有关文件精神，进一步完善农村居民最低生活保障制度，牢固构筑以农村居民最低生活保障制度为主，救助和扶持、输血和造血、政策和社会相结合的多层次、立体化、全覆盖的农村社会救助体系，是当前一个迫切需要解决的问题。本文在对农村居民最低生活保障制度实施情况和存在问题作出剖析的基础上，提出进一步完善农村居民最低生活保障制度的对策和建议。 一、基本情况：
我县辖24个乡镇279个村居委会，总人口47.2万人，其中农业人口39.8万人。为妥善解决农村贫困人口生活困难，切实保障农村低收入居民基本生活，根据省、市人民政府的工作部署，XX年初，我县开始在全县范围内建立和实施农村居民最低生活保障制度。县委、县政府从解决“三农问题”，促进农村经济发展和社会稳定的战略高度出发，认真组织县、乡、村各级各部门扎实开展农村低保工作，出台了《**县人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保县农村居
民最低生活保障制度实施办**障制度的通知》、《
法》、《**县农村居民最低生活保障资金管理暂行办法》等有关配套文件，按照“四个满意”和“三个确保”的要求全面健康有序地开展农村低保工作。至今年三月底，全面建立了农村居民最低生活保障制度，全县39万农业人口中，18069名年均收入低于1000元的贫困居民享受到农村低保，占全县农业人口的4.62％，月均发放保障金65.9万元，人均月补差36.5元，受保对象中五保户1373人，社会老人1024人，计生困难户1656户4221人，残疾人1076户2548人，其他困难户2172户，基本实现了“应保尽保”的目标。 二、存在问题：
自XX年开始全面建立和实施农村居民最低生活保障制度以来，至今已经有十个月时间了，客观地说，实施农村居民最低生活保障制度，对维护我县农村社会安定和稳定，促进我县农村社会经济的发展起到了一定的积极作用，但是，从实施过程和效果来看，仍然存在一些困难和问题，主要表现在：
农村居民的家庭收入界定难。家庭收入是指共同生活的家庭成员所获得的货币收入和实物收入的总称，主要包括家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入与转移性收入四大项。但由于收入多元化、农产品市场价格不稳定，以及家庭养殖自养自给部份、临时工收入带有很大隐蔽性等原因，实际收
入难以跟踪测算，加之有的农民拒绝如实提供其个人状． 况，现行的法律法规未明确规定村民必须履行如实告知其收入的义务，也未赋予民政部门、乡政府、村民委会员对本行政辖区内村民收入的调查权，导致家庭收入界定难。 农村共同生活的家庭人口难以界定。统计农村家庭人口，一般以当地公安派出所的户口簿登记数为依据，但在实践中，有的农村居民实际现有的共同生活家庭人数与户口簿上登记的家庭总人口数不一致，这种“人户分离”现象给农村居民家庭人口的计算带来一定难度。
农村低保工作透明度不够。有些乡镇、村民委员会，由于有怕麻烦的思想或受人情观念、宗族观念的影响，对申请低保的农户，没有调查摸底，没有通过村民代表会议进行评议，也没有公示，直接由村两委或村支部书记、村委会主任确定，有优亲厚友现象。
部分村未实现“应保尽保”。我县虽然已经完成了省政府下达的农村低保工作任务，将18069名农村贫困人口纳入保障范围，但从实际情况来看，由于未考虑地域生活水平、经济发展状况等因素，加之时间紧等原因，部分经济水平较差的乡镇、村可能还有部分符合低保条件的对象未曾入保，导致“漏保”。
农村居民返贫现象未能得到有效遏制。实施农村低保制度，最根本的目的是要改革传统的社会救济制度，保障贫困农民
的基本生活，减轻贫困农民的生活负担，从而使他们能 够发展生产，脱贫致富，但由于受目前经济条件的制约，农村保障程度比较低，农村社会保险、社会福利等社会保障制度不够完善，扶持扶助政策不够健全，相应配套措施比较缺乏等因素影响，相当一部分农村低保户虽然一时基本解决了生活困难，但又可能因病、因子女上学或因遭受自然灾害、意外事故等原因而重新返贫。 三、对策和建议
针对上述问题，笔者认为要进一步完善农村居民最低生活保障制度，必须从以下几个方面着手：
建立和完善农村贫困家庭备案制。建立和完善农村贫困家庭备案制是顺利实施农村低保制度的前提和基础。县、乡民政、统计、扶贫办等有关部门，应当未雨绸缪，尽早组织人员深入乡村访贫问苦，了解情况，摸清实情，并将贫困对象建帐立卡，设立台帐，台帐应包括家庭人口、收入、劳动力状况、致贫原因等相关内容，从而做到“情况清、底子明”，心中有数，胸有成竹，为下一步正确决策提供依据。 合理确定保障标准。由于受地域、生产者、生产力状况等因素影响，因此，制定保障标准应遵循因地制宜、实事求是的原则，宜细不宜粗，宜繁不宜简，避免出现“一刀切”现象。一是要努力探索“三类”乡镇不同保障标准。高坎抚片区，是我县经济相对较发达地区，应当将保障标准适当提高，
避免出现“无人或少人入保”现象；城关片区，是我县 经济相对发达地区，保障标准应当基本持平；金丰片区，是我县经济相对较不发达地区，应当降低入保门槛，保证“应保尽保”。二是要对不同家庭结构实行不同保障标准。主要以其家庭结构成员是否有劳动能力为参考标准，无劳动能力者，应当实行全保，而有部分劳动能力者的保障标准应当略低于无劳动能力者，略高于有劳动能力者。三是要随着经济发展的变化适当调整保障标准。保障标准并不是一成不变的硬性指标，随着经济发展水平、财政承受能力和人民生活水平、物价水平的较大变化，保障标准也应随之作适当变化。 准确界定家庭收入。准确界定家庭收入，是低保工作的难点。当前，主要应抓好三项工作：一是要建立农民工外出务工登记制度。农民工在城乡之间双向流动，外出就业，应当即时向村委会告知或登记，劳动就业单位应予详细登记，并通知所在乡镇、村，从而能够准确掌握其就业及工资性收入状况；二是要逐步规范经营性收入计算口径。由于农村家庭经营收入类别繁杂，价格因地域因农户本身能力而高低不一，因此，在家庭经营性收入的计算上，应本着宜粗不宜细的原则，大体上根据当地统计局上半年采用的农产品次交易价乘以农业部门提供的亩产一般经验下限匡算出收入，再扣除生产必要费用得出纯收入；三是应当尽快制定法律，赋予民政部门必要的居民收入调查权，使民政部门能够更好地掌握申
完善农村居民最低生活保障制度的思考
