分析转基因食品标识制度的法理基础及其完善
转基因食品自诞生伊始,就争议不断,消费者对转基因食品无所适从,于是对知情权的诉求与日俱增。然而,消费者与生产者之间严重的信息不对称,使消费者对转基因食品的知情权无法通过市场竞争得以实现,市场调节出现失灵,需要公共权力(政府)进行适度干预,通过在法律上确立转基因食品标识制度,强制生产者披露信息,矫正信息偏在,以恢复市场机能。
转基因食品标识制度与消费者知情权紧密相关,其焦点是界定强制标识和标识豁免的范围,其核心是实现消费者与生产者权益的平衡。我国建立转基因食品标识制度较早,但十多年的法律制度实践表明,其法律效果并不尽如人意。近年来,我国不少专家学者对转基因食品标识制度进行研究,但绝大多数研究仅采用消费者保护单向视角,通过对制度设计的比较考察或经济分析,提出完善制度的建议,鲜有从法理基础出发论述转基因食品标识制度的完善。法学界一般认为：法律理论就是对法律产生、存在和发展规律的揭示,而法律实践就是对具体法律理论的直接应用和使用,目的在于产生出被应用的法律理论所预期的现实结果。因此,探讨转基因食品标识制度的法理基础,更有助于理解其立法目标和作用机理,更有利于找到其法律实践效果不尽如人意的缘由,并提出完善相关法制的建议。 一、消费者知情权是转基因食品强制标识的基石
消费者知情权的产生有着坚实的经济学和法学理论基础。当今社会,消费者知情权已经成为人们生存与发展的一项不可或缺的首要的基本权利。然而,在转基因食品市场中,消费者知情权不会自动实现。转基因食品强制标识是消费者知情权实现的有效保障,消费者知情权是转基因食品强制标识的基石。转基因食品标识与食品安全无关,因而风险防范原则并非转基因食品强制标识的法理基础。消费者与生产者之间的信息不对称现象,在转基因食品市场中表现得尤为突出。 一方面,生产者没有披露转基因食品信息的动力,在转基因食品争议不断的背景下,披露转基因食品相关信息,会降低产品的市场竞争力。生产者为追求利益最大化,没有任何披露信息的内在动力;相反,生产者却有不予披露信息的充分动机。另一方面,消费者没有克服信息不对称的能力,对于消费者而言,转基因食品具有典型的信用品特性。转基因食品与非转基因食品在物理外观、营养成分等方面往
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往具有实质等同性,消费者无法通过感官确认,也不能通过消费体验进行识别,从而缺乏克服信息不对称的能力。因此,市场本身不能克服消费者与生产者之间的信息不对称,消费者权利无从行使。在那些不能依靠竞争来诱使信息显示的市场中,可能需要强制的信息披露,而强制要求经营者提供信息是公权对自然人与经营者的交易进行规制的主要信息工具。
于是,转基因食品市场需要政府(代表公共权力)发挥作用,通过制定转基因食品标识制度,强制转基因食品生产者披露信息,确保消费者知情权的实现。 二、消费者知情权限制是转基因食品标识豁免的基础
无论是在经济学视域下还是在法学视域下考量,消费者转基因食品知情权均需要予以限制。合理对消费者知情权限制的范围,就是转基因食品标识豁免的范围;法律关于标识豁免的相关规定,就是消费者转基因食品知情权限制的表现形式。消费者与生产者之间严重的信息不对称,市场本身无法克服,需要政府进行干预。然而,政府并非是具有完全理性的超人,而是具有有限理性的常人,在进行干预决策时,也会面临如何进行最佳选择的难题。輧輳訛一方面,政府必须考虑市场的干预需求。
政府干预市场的目的是让市场功能得以发挥,而不是替代市场,市场存在需求是政府干预的前提,因此,政府干预市场时,必须根据消费者对信息的需要程度判断市场干预需求的大小。另一方面,政府必须考量自身的干预能力。政府干预市场时应当确保干预的效率,这就要求政府必须在考量自身干预能力的基础上,选择合适的干预对象和科学的干预方法。
总之,政府干预市场追求的是一种动态均衡,政府有选择的、恰当的干预可以使市场的运行更为流利,輧輴訛若过度干预或过于僵化,均会适得其反。政府在干预转基因食品市场时,至少应在以下两个方面作出抉择。
其一,消费者转基因食品知情权的范围。政府需要判断让消费者在多大范围内实现转基因食品知情权,才可以使市场重新发挥功能,由此来确定干预的程度。 其二,政府干预对象的范围。政府是通过强制生产者披露信息来实现消费者转基因食品知情权的,而生产者又呈现类型多种多样、能力参差不齐的状况,政府必须判断将哪些生产者列为干预对象,既是力所能及,又是效率最高。政府对消费者转基因食品知情权范围和干预对象范围的抉择,意味着需要对消费者转基因食品
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的知情权进行限制,也就意味着需要对部分转基因食品豁免标识。 三、转基因食品标识制度的完善建议
我国政府非常重视对消费者转基因食品知情权的保护,2001 年就建立了转基因食品标识制度。根据我国《食品安全法》、《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物标识管理办法》、《食品标识管理规定》等法律法规,輩輰訛我国实行的是以定性为标准的转基因食品标识制度,并采取目录管理模式。特别是2015 年10 月1 日起施行我国最新修订的《食品安全法》,不仅将转基因食品的标识规范提升到法律层面,还在该法第69 条、第125 条等条文上设置了多种法律责任。以下,笔者基于对转基因食品标识制度法理基础的认识,紧密结合我国的实际情况,提出如下完善建议。从提高规制效率视角审视,我国的标识目录存在以下缺陷。第一,项目不全。对所有已经获得国家批准的转基因食品,政府均有责任让消费者知悉,目前,我国仅有实施标识管理的农业转基因生物目录一个项目,造成消费者对哪些转基因食品属于标识豁免范围,不甚清晰,因此标识目录项目有待完善。第二,协调性差。标识目录不能与转基因生物安全证书有效衔接,致使规制效果大打折扣。这主要表现在两个方面。
一是我国颁发转基因生物安全证书是以原料品种为对象,而标识目录却以产品为标识对象;审批以原料为视角,目录就不宜以产品为视角。二是我国颁发转基因生物安全证书均是以转基因生物的具体品种为对象,即便是同类转基因生物,倘若具体品种不同,仍然需要另行申请安全证书,标识目录却以转基因生物的种类为对象进行罗列。可见,转基因食品标识目录与转基因生物安全审批制度之间协调性很差,法律效果自然不尽人意。第三,缺乏动态调整。审批的动态性决定了标识目录不能一成不变,应当根据实际情况进行动态调整。实践中,尽管近年来我国转基因食品市场发展迅速,转基因食品种类和数量俱增,但我国自《第一批实施标识管理的农业转基因生物目录》出台以来,十多年未进行任何调整,动态性近乎丧失。 四、小结
转基因食品自诞生以来就争议不断,消费者对知情权的诉求与日俱增。消费者与生产者之间严重的信息不对称,使消费者转基因食品知情权无法通过市场竞争得以实现,需要公共权力(政府)进行适度干预,通过制定转基因食品标识制度,矫
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