财政与农村建设
（政治、经济、教育方向）
中国是一个人口众多的特大型发展中国家，农业、农民、农村都占有较大比
重，因此，能否正确处理好“三农”问题，始终是中国现代化进程中面临的一个根本问题，也是当前和今后国家宏观调控政策需要重视和着力解决的重大问题。在当前的中国正在进行社会主义新农村建设。社会主义新农村建设是一个庞大的系统工程，它涉及到农村政治、经济、文化、教育、卫生、科技和社会发展等各个领域和诸多环节，包涵了社会主义物质文明和精神文明两个层次。它也是统筹城乡经济发展，缩小城乡差距，实现农村小康水平，构建和谐社会的具体概括。财政作为国民经济重要的调节部门，如何通过财政政策促进社会主义新农村建设，是财政部门在新形势下重要的历史性任务。 政治建设
应当充分认识到，城市化不可能化掉中国的农村，更不能以牺牲农村为代价进行片面的城市化。在中国城市化的漫长道路上，即便按照官方公布的我国城市化率每年保持提高1个百分点来计算，到2030年的城市化率最高也只能达到74%，以那时的15亿人口计算，仍然有近4亿农民生活在农村，以世界标准来看，这仍然是一个巨大的数字。因此，新农村建设不是权宜之计，而是国家长期整体发展的需要。坚定不移地推进新农村建设，事关中国现代化建设的成败，也是中国现代国家构建过程中国家整合的重要目标和任务。县政的边缘化、压力型运行机制和以GDP为中心的政绩考核制度以及农民利益表达机制的缺失，都指向了新农村建设的体制困境，要破解新农村建设的困局，必须把政治建设纳入到新农村建设的议题当中，着力调整与完善与农村社会相对应的基层政治体制、政府运行机制以及以农民权利为中心的政治关系。政治建设的根本目标是还权于农民，还农民以国家主人翁地位，其所面临的重要任务是调整中央与地方、国家与农民、城市与农村的关系。具体来说：
第一，以“省管县”改革为契机，深入推进行政管理体制改革，调整中央与地方的关系，以解决新农村建设政策执行中的悬置和异化问题。当前的行政管理体制是“谁主管、谁负责”的行政发包制，上级政府把行政权、人事权、司法权等相关权力都“打包”给了第一行政责任人，同时以量化考核的方式和以GDP为中心的政绩考核制度相结合，监督和控制下级政府和官员，大大强化了地方政府的公司化和政府职能的扭曲，这也是新农村建设形式化的体制性原因之一。因此，要改革当前的压力型运行机制和以GDP为中心的政绩考核制度，让政府回归其本位。另一方面，以省管县财政体制改革为契机，积极推进省直管县改革，减少行政层级，建立中央和县政的直接关系，改变县政的边缘化地位，以解决政策执行中的悬置和异化问题。
第二，通过县域政权建设，重构国家与农民的关系，充分发挥农民在新农村建设中主体作用。县政作为国家与农村社会的联结点，作为地方决策中心，是建立农民制度化参与的有效单位。要通过农民对县域政治的制度化参与，重构国家与农民的关系。要重构国家与农民的关系，关键是建立县域政府和农民之间的制度化关联。当前各地都开展了县委书记和县长大接访活动，一些地方有固定的县委书记接待日，一些地方把县主要领导的电话在地方电视台予以公布，这种非制度化的方式部分地缓解了政府和农民之间的紧张关系。但只有高度制度化的机制
才能真正解决执政党、政府和农民的关系问题。这一问题意味着要处理好要处理好县委书记、县长和县人民代表大会之间的关系。在已有的制度框架内，通过充分发挥人大的政治授权的功能，真正建立执政党、政府和农民之间的制度化关联。再一个是要解决农民对基层治理的制度化参与和农民的利益表达问题。通过农村自组织的发育，让农民以组织化的方式实现利益表达和利益均衡，是培育新农民，建设新农村的关键。在韩国七十年代新农村运动中，政府的财政投入并不大，除改善农村居住环境和基础设施之外，重建农村基层组织，提高农民自我管理能力就是其中非常重要的内容。归根结底，新农村建设的主体还要回归农民本身。新农村建设的根本是还权于农民，恢复农民的主体性价值。
第三，通过建立公共财政体制，调整城市与农村的关系，实现城市与农村的平衡发展。中国的财政体制是与以城市为中心的现代化战略相适应的吸取型财政体制，虽然也被称为“财政分权化”体制，但90 年代中期分税制改革以后预算收入越来越集权化，预算支出高度分权，尤其是预算外资金处于完全分权的状态，这也加剧了各级地方政府的GDP冲动。法国著名思想家布丹很早就强调公共财政对于国家运作的决定性意义，并形象地将公共财政比作国家的神经。当前一方面要根据公共产品的受益范围决定各级政府的职责分工，然后根据各级政府的职责决定财政收入的分配和再分配，改变当前的财权不断上收、事权不断下移的现状，通过税收分权的方式建立政府间的财政关系，改变农村公共产品供给严重不足问题。另一方面，在税收分权的基础上，在横向上要发挥基层政府人大公共预算控制和监督作用，使财政支出公开化、透明化、程序化。 经济建设
一、发展农村经济是新农村建设的基本要求
新农村建设的关键是农村经济的发展问题。这是因为，没有农村经济的持续稳定增长，不能从根本上解决农民收入，就无法让农民生活宽裕，就难以促进乡风文明的进步；同时，在经济发展中处理不好人和自然的和谐关系、只看当前利益不顾长远发展，就不可能实现农村生态环境的改善和保护。 由于社会、经济和自然条件不同，城市与乡村成为人类社会发展过程中难以割舍又相互区别的两大组成部分，二者既在各种状况下相互对立和矛盾，又相互补充和结合。从经济发展实践来看，在工业化初期，世界各国普遍以农业支持工业、为工业提供积累；在工业化达到相当程度后，各国又都采取了工业支持农业，城市支持农村的发展战略。新农村建设对我国农村经济发展提出了新的要求。首先，我们要全面加强农业综合生产能力建设，搞好农田水利、农地整治等农业基本建设，严格保护耕地和基本农田；增加粮食生产投入，抓好粮食生产，保持粮食价格稳定。其次，要进一步加大促进农民增收的力度，千方百计增加农民收入，完善粮食生产直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴等政策措施，建立农民增收的长效机制。第三，要大力发展农村公共事业，加强农村基础设施建设，逐步使社会保障和基础设施建设的投入重点由城市转向农村地区，切实解决好农村义务教育、医疗卫生和基础设施建设等问题。第四，要加大对农村生态环境的改造治理力度，建立人和自然的和谐关系，维护农业生产的可持续性，让农业生产保持低消耗、低污染的良性循环。
二、农村经济发展的财政支农政策扶持
在我国农业进入新阶段之后，我们应该本着“工业反哺农业、城市反哺农村”的原则，改进财政支持农业和农村发展的政策，促进农村经济的繁荣，为社会主义新农村建设奠定坚实的基础。
1.加大财政对农业的投入力度，财政投入倾向农业和农村 我国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的投入则是政府支农的主要手段。我们要坚持“多予、少取、放活”，加大各级政府对农业和农村投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。考虑到农村经济的现状和农村发展的需要，今后农业财政支持政策的一个基本取向是：采取有效措施，坚持两个“反哺”的原则，逐步提高财政支农支出的总量，体现财政投入对农业和农村的倾斜。转贴于中2.明确财政支农重点，加大对农村基础设施、环境治理等的投资
从国外农业发达国家的经验看，都十分注重农业基础设施和生态环境建设，这是保持农业可持续发展、提高农业质量和效益的重要措施。我国要实现农业现代化，建设新农村，也要从基础抓起。在现阶段，结合农业和农村的基本情况，财政支农在坚持对农田水利基本建设支持的同时，要加强对农村的交通、水电、文化、卫生等生活基础设施的投资，以降低农村地区的生产生活成本，改善农民的生活质量。还要将农村基础设施建设同保护农业资源、发展生态农业、维护农村良好的生态环境结合起来，实现农业和农村经济的可持续发展。 3.区别各地区不同情况，给予不同的支持方式和力度 由于自然资源禀赋、经济基础、区位优势的差异，各地区农业生产状况不同，农村经济的发展也不平衡。发达地区的自然条件对于经济的发展显然具有比较优势。相对来说，欠发达地区不是没有资源优势，就是资源开发利用率不高。同时，任何一个区域的经济发展都受制于原有的经济基础，欠发达地区要赶上发达地区的经济发展水平，在总量规模相差较大的情况下，必须以高于发达地区的经济发展速度才能在一定的时间内实现这一目标。因此，在支持农村经济发展政策上要区别对待，实现地区间农业基本公共服务的均衡，以实现各地区的协调发展。 4.合理划分各级政府在农业投入中的事权范围
合理界定各级政府在农业投入中的事权范围是确保农业投入稳定增长和及时足额到位的前提条件。根据发达国家和一些发展中国家的经验，结合农业财政投入的特点，各级政府财政农业投入的范围应各有侧重。合理划分各级政府在农业投入中的事权范围，建立和完善地方财政对农业的转移支付制度，从各地实际出发，尊重农民意愿，把财政支农资金用到实处。
5.发挥农业财政支持政策的导向功能，拉动社会资金投入 农业是一个弱质产业，是各国政府投资和保护的重点产业，但并不是对农业的全部投入都属于公共财政的范围，都要由国家来投资。尽管我国已经进入支持、保护农业的新阶段，但不意味着农村全部公共事业都由国家和政府揽起，不能把建设新农村理解为由国家建设社会主义新农村。农业财政支持政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于吸引和带动全社会的农业投入。要注意调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境。同时，在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业和农村。
6.大力推进农村税费、农地制度改革，增加农民的福祉 农民负担问题与农民的收入水平和生产生活条件息息相关。现阶段农民收入增长缓慢除农业生产效率低下、农产品相对过剩、农业生产结构不合理等原因外，另一个重要因素是农民负担沉重。因此，在新农村建设中，要继续深化农村税费改革，取消一切不合理的收费、摊派和集资项目，以保证农民有足够的资金投入农业生产，有富余的资金改善生活条件。
选择适当时机，改革现行的农地制度，在不改变农地集体所有制性质的基础上，进一步放活其经营权，让农地直接进入一级市场。这对于促进农业生产资源合理配置，保护农民合法权益都具有现实意义。
7.发扬民主，加强对财政支农资金分配运行的监控 随着财政支农力度的加大，对财政支农资金分配运行的监控成为农村经济管理中的一项重要任务。我们要按照《预算法》、《会计法》、《农业法》以及其他有关法律、法规的规定，对支农资金的预算立项、使用过程、事后效益进行全面的监管。既要有财政、审计、纪检监察、中介机构等的参与和密切配合，还要发挥广大农民群众对支农资金的监督作用，落实和完善村民的民主监督机制，促进农村的民主管理。
教育建设
一、构建农村教育财政体制的理论、法律及现实依据
经济学上一般把产品分为公共产品和私人产品。所谓公共产品具有两个特点：一是效用上的非排他性，二是消费上的非竞争性。一般认为从整体上看教育并不是纯粹上的公共产品，从基础教育到高等教育，教育的公共产品属性逐渐减少，私人产品的属性逐渐加强 近年来，我国政府开始致力于在农村建立比较完善的公共财政体制，这一思路符合世界各国发展的两个普遍性规律：即在工业化发展初期，农村支持城市、农业为工业提供积累；当工业化发展到一定阶段后，工业反哺农业、城市带动农村。目前，我国已进入工业化和城市化快速发展的时期，综合国力已经达到一个新的台阶，人均GDP超过了1000美元，已进入工业反哺农业、城市带动农村的时期。因此，我国建立包括农村教育财政体制在内的农村公共财政体制已成为我国制度创新的重点。
二、我国农村教育经费供给存在的问题
2002年，我国实行了“在国务院领导下，由地方政府负责，‘分级管理，以县为主”’的农村教育管理体制，将义务教育的投入责任提到了财力较强的县级财政，缓解了农村教育投入严重不足的境况。但是对于我国中西部地区的农村，以县为主的体制仍难解决农村教育经费历史欠账和投入短缺问题。
1.农村教育投资主体的重心偏低税费改革后，县级财政成为农村教育投资的主体，而在我国财力分配格局中，中央和省级政府掌握了主要财力，却很少承担农村教育经费的责任，县级财力薄弱却承担了大部分农村教育经费。这样所导致的政府间财权与事权的不对称，是农村教育发展滞后的制度型因素。我国中西部地区县级财政大部分是吃饭财政，维持目前教育支出已十分困难。在财力上更难以支撑普通高中和职业中学的发展。
2.农村教育经费总量不足（1）从总体上看，国家教育投资偏低，国家财政性教育经费占GDP的比重偏低。另外，我国国家教育财政性支出占教育支出的比例过低。
（2）国家有限的教育经费被更多利用于城市教育和非义务教育，国家尽管在性质上保证义务教育的投入，但在实际投入中对精英教育有更大的偏好，在城乡教育投资选择中更偏重于城市，即使中央与省级政府在非制度化的转移支付上有一定程度的加强，但这种格局并没有得到根本的改变。 3.农村教育财政资源分布失衡（1）省区之间不均衡。（2）省内各地不均衡。（3）城乡间的不平衡。（4）学校之间不均衡。主要表现在经费投入、师资队伍、校舍及教学设备和生源等方面。层层设置的重点学校制度导致农村学校处于弱势
地位。
4.农村地区普通高中和职业高中经费投入严重不足。
县级政府对高中的财政投入少，农村高中筹集经费非常困难，加之县级政府经费投入向重点高中倾斜，直接制约了农村地区普通高中的发展。近几年来农村职业中学滑坡速度较大，增长速度大大低于普通高中。由于政府对普通高中和职业高中投入少，收取学杂费远远超过了普通农民家庭的承受能力。 形成以上问题的主要原因是：（1）教育转移支付的规模占全国实际教育支出的比例太小，不能起到维护公平的作用；（2）教育转移支付分配效率低下；（3）农村教育财政支出低效率，教育资源十分紧缺和教育资源浪费并存；（4）农村教育资金的管理体制和机制不健全。 三、构建农村教育财政体制的思路
1.建立统一、均衡的农村教育财政制度义务教育属于全体适龄儿童少年有权享受的最基本的公共服务，义务教育应当在全国各地区得到均衡的发展，以充分体现义务教育的平等性、全民性、普及性，应逐步达到质量上和教学内容上的平等，这一原则是政府制定相关政策的基本出发点和归宿。农村高中阶段教育也应从制度上规定和引导其均衡发展，逐步实现农村高中教育资源配置的均衡化，农村职业中学也应制定办学条件基准。
2.中央财政和省级财政应是农村教育的投资主体以中央和省级政府作为农村教育政府投资的主体，也是世界许多国家的通行做法。但从发达国家教育发展经验来看，农村教育经费的主要来源是中央财政，而不是地方财政。在我国目前阶段，农村义务教育是纯公共产品，应该主要由中央财政提供，农村高中教育和农村职业中学教育是准公共产品。中央财政也应负责提供部分资金。 根据中央、省、县级政府的实际财政能力对农村教育所须的各项经费的初始来源和责任做出明确的分工，明确界定各级政府在农村教育上的财权范围和财政责 任。要在全国范围内实施完全免费的农村义务教育，农村义务教育教职工工资应全部由中央财政负责，农村义务教育的基建经费由省级财政负责，公用经费由县级财政负责。农村高中教职工工资应由中央财政、省级财政、县级财政共同负责。校舍建设、教学设施和设备维修应由省级财政和县级财政共同负责。高中阶段所收学杂费应主要用于公用经费。应随着经济发展和各级政府财力的不断增加逐步降低高中阶段学杂费，并最终将高中教育纳入义务教育范畴，实行完全免费的高中教育。农村职业中学经费应以省级政府和县级政府共同负责，其中省级政府和县级政府共同负责农村职业中学教职工的工资，县级政府负责农村职业中学的基建经费和公用经费，省级政府给予适当补助。中央财政对西部地区农村职业教育应给予专项转移支付。对需要培训的初高中毕业生，财政可提供教育券，让其自由选择到农村职业中学培训。
3.完善农村教育贫困学生的资助制度应建立和完善义务教育阶段农村贫困学生的资助制度，包括提供免费午餐、交通和住宿等补助。经济发达地区，对贫困家庭发放子女上学的月补贴。有关做法可逐步上移至农村高中和农村职业中学。可根据国家经济发展水平在适当时期逐步减少以至免收农村高中的学杂费，对家庭贫困的学生免费提供教科书，并补助寄宿生生活费。对职业中学的贫困学生也应制定相应的资助政策。
4.制定农村教育最低保障线为保证政府向所有适龄儿童和少年提供满足一定质量的、基本的、相对均衡的义务教育，国家应制定全国义务教育最低保障线（或基本办学条件）。其内容应包括：义务教育教职工编制标准以及工资标准；
义务教育学校基本建设标准（场地、校舍、建筑物、教学仪器设备、图书资料等具体标准）；保持学校正常运转的生均公用经费标准。
5.完善农村教育的财政转移支付制度为保证转移支付资金的公平分配和有效使用，应以全国义务教育最低保障线为依据，以省区为单位，按因素法测算义务教育经费的标准需求和标准供给能力，各县（市）其缺口由上级财政通过逐级（中央、省）转移支付添平补齐。承担主要责任。中央和省应是教育转移支付的主体。此外，中央和省级政府财政应设立义务教育专项资金，扶持农村、中西部贫困地区的义务教育。作为建立和完善农村教育转移支付的第一步，是在全国建立科学统一的农村义务教育专项转移支付制度，同时应着手研究和建立农村高中和农村职业中学的教育转移支付制度，逐步实现全国范围农村高中教育和农村职业中学教育发展的均衡，实现具有实质性意义的教育公平。 6.在同一省区内，对农村教育学校，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。 义务教育经费是纳税人贡献的资源，在公立学校之间进行分配时，必须客观公正。同一省区义务教育阶段的公立学校，原则上每个学生应获得相同的教育资源，首先应取消重点校、非重点校的划分，对所有的义务教育阶段公立学校一视同仁，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。国家应取消重点高中，消除薄弱高中，财政资源分配向现存的薄弱高中倾斜，逐步缩小高中间财政资源配置的差距，最终取消重点高中和非重点高中，作为这项工作的第一步应尽快实现农村地区高中拨款的均等化。 参考文献：
《公共财政与农民增收》，上海三联书店，2005年4月，何菊芳(著) 《财政支农工作指南》，科学出版社，2005年3月，张永田（主编） 《中国农村发展与财政政策选择》，中国财政经济出版社，2003年5月，苏明（著） 《学习与探索》2011年4月版
2019-2020年整理财务学 文献综述汇编
