如何构建城市融资管理与财务知识分析体系

如何构建城市基础设施政府投融资管理体系

如何构建城市基础设施政府投融资管理体系 ——市投融资管理体制改革回顾

城市基础设施是城市经济的“上游”产业，为改善投资环境，道路桥梁及环境治理等基础设施建设需要适度超前，以促进经济快速增长。经济的快速增长反过来又对基础设施建设提出更高的要求，因此，基础设施建设与城市经济增长相互推动、相互制约。为了城市经济更好更快的发展，地方政府应当加大对城市基础设施建设的投入。由于城市基础设施建设投入本质上属于公共财政支出的围，在集中建设时期，财政性资金无法满足建设的资金需求。根据我国《预算法》规定，地方政府不能发债，且不得实行赤字预算，因此，如何利用投融资平台合理举债进行城市建设，充分发挥财政性资金的杠杆作用，成为摆在地方政府面前的一大课题。

2006年3月，为了加快城市基础设施建设步伐，市委市政府果断决策，围绕着构建科学的政府投融资体系这一核心容，进行了一系列制度的创新和体制的改革，经过两年大建设的证明，新体系解决了地方政府在城市基础设施投融资活动中普遍面临的一系列难题，两年共安排新建、扩建道路211条、桥梁90座，道路总长406公里，完成投资263亿元，建成道路147条、桥梁51座，通车里程287公里，取得了显著的效果。目前，市委市政府正将改革的成果向县区推广。下面对市投融资体制改革的成功经验总结如下。

一、构建政府投融资体系的总体思路

地方政府进行城市基础设施建设投融资活动的目的是要解决三个方面的核心问题，这些问题构成了构建政府投融资体系的总体思路和核心思想，一是如何以较低的成本借到钱，二是如何控制政府债务的风险，三是如何将筹集的资金花好，也就是如何提高资金的使用效率。如果能够解决好这三个方面的问题，政府投融资工作将一定能够取得成功。

二、构建政府投融资体系的实施步骤

市投融资体制的改革，是围绕着三个问题，提出解决措施展开的一系列务实的改革，具体步骤总结如下。

（一） 搭建投融资平台，有效筹集资金

不管是直接融资还是间接融资，都需要三个基本条件：资产、现金流和募集资金投向。三者缺一不可，因此搭建投融资平台必须帮助其创造这三个条件。

在投融资体制改革之前，市城市基础设施有三个融资平台，每个平台的资产规模都较小，最大的净资产不超过20亿，且均没有稳定的现金流，现金流最大的一家，公司成立五年时间，财政拨款7300万元，而贷款达到近20亿元，由于资产规模小，没有稳定的现金流，融资非常困难，且以一年期的流动资金贷款为主，银行还要求利率上浮，因此，融资规模上不去，融资成本高、风险大。

为解决融资中资产及现金流的问题，市对现有的三个平台进行合并，再注入部分优质资产，成立市建设投资控股（集团）（以下简称建投集团），同时帮助其建立稳定的现金流：所有用于城市基础设施建设的财政性资金，不分具体的用途，以城市基础设施建设的名义，全部拨给建投集团。

整合后的建投集团，注册资本56.03 亿元，截止2007年底，资产总额已达274亿元，净资产82亿元。2006年当年，财政拨给建投集团用于城市基础设施建设的财政性资金达22亿元，2007年达到31.5亿元，资产规模的扩大及现金流的增长，大大提高了建投集团的融资能力，同时降低的融资的成本，公司两年来融资108亿元，债务结构由过去的流动资金贷款为主转变为以中长期项目贷款为主，平均贷款年限超过十年。

为了进一步提高建投集团的融资能力，2008年市政府进一步明确，每年拨给建投集团用于城市基础设施建设的财政性资金不少于30亿元，且新增财力的30%用于城市基础设施建设，等于给金融机构吃了一粒定心丸，从根本上保证了平台的长期融资能力。

为了解决融资募集资金投向，也就是项目的问题，2006年，市政府出台了《市政府投资城市基础设施项目建设管理暂行规定》（合政[2006]109号），规定市城市基础设施项目实行项目储备制度，并要求项目开工前必须完善各项审批手续，尤其在立项、规划、可研、环评、土地等问题上，必须使项目符合银行审贷要求，帮助建投集团解决了融资项目的问题。

（二） 建立投融资管理机构，有效控制政府债务风险

1、建立投融资管理机构

为有效控制政府债务风险，协调融资工作中的问题，监督财政性资金的使用，市建立了决策、管理、执行、监督相分离的投融资管理机构：

（1）成立投融资管理委员会，作为决策机构，对全市投融资工作进行统一管理，确定全市建设资金的投融资方向，决策投融资工作的重大事项。

（2）成立投融资管理中心，作为管理机构，负责摸清政府债务家底，动态跟踪融资活动，协调融资工作中的问题，监督财政性资金的使用。

（3）建投集团作为投融资的执行机构，负责融资、投资及还款等工作。

2、建立政府债务风险控制模型

为有效控制政府债务风险，投融资中心及建投集团通过两年的研究，建立起一套风险控制模型，不仅有效地控制了政府债务的风险，而且使金融机构对政府债务有了明确的认识。该模型核心的思想是将与政府债务风险有密切关系的债务规模、债务期限及可用于城市基础设施建设与还贷的财政性资金三者之间建立函数关系，根据每年用城市基础设施建设的财政性资金及债务期限，预测或验证政府债务的风险，举例如下：

（1）前提条件设置

假定最坏情况出现，某年后：

①政府用于基础设施的财力不再增长； ②政府不再进行基础设施投入； ③政府不再举债；

④政府用于基础设施的资金全部用于还本付息； X=当年政府城市基础设施债务总额， y=当年政府用于城市基础设施的财力。

（2）融资能力测算

第一种情况：假定所有债务平均期限10年，等额还本，年利率8%。 债务本息合计（a）= x+10x/10*8%+9x/10*8%+8x/10*8%

+7x/10*8%+6x/10*8%+5x/10*8%+4x/10*8%+3x/10*8%+2x/10*8%+1x/10*8% =1.44x

未来10年政府还本付息可支出（b）=y*10=10y 1.44x=10y 则：

负债控制规模=10y/1.44=6.94y，

即当年财政可用于城市基础设施的6.94倍。

第二种情况：假定所有债务均为1年期流动资金贷款，年利率7%。 债务本息合计（a）= x+x*7%=1.07x 当年政府还本付息可支出（b）=y 负债控制规模=y/1.07=0.93y，

即当年财政可用于城市基础设施的0.93倍。

目前市政府债务的期限与第一种情况一致，2007年用于城市基础设施建设的财政性资金为

31.5亿元，则政府债务的风险控制规模为218.61亿元，而实际债务规模只有96亿元，说明，市目前的政府债务没有任何的风险。

（三） 实施配套改革，提高资金使用效率，形成良性循环

为了有效地控制建设成本（节支），提高资金使用效率，同时拉动经济及财政收入的增长（增收），市委市政府进行了一系列配套措施的改革，具体措施如下。

1、招投标制度改革

整合成立招投标中心，作为全市统一的招投标交易平台，政府投融资项目，一律由市招标投标中心进行公开招投标，严格实行有效最低价中标。通过招投标制度的改革，不仅吸引了有实力的建筑施工企业，提高了工程质量，而且有效地降低了工程建设成本。截止2007年三季度，346个“大建设”项目预算控制价32.2亿元，实际中标价24.9亿元，节约资金7.3亿元，节约率22.7%。

2、征地拆迁体制改革

继05年“大拆违”之后，06年，市实行了征地拆迁体制改革，坚持“先拆违后拆迁”，实行“三榜公示”等措施，极降低了拆迁成本，将拆迁成本由改革前平均占项目总投资2/3，降低到1/3，大大降低了工程拆迁成本，同时拓展了城市发展空间，优化了城市投资环境。

3、建立相互分离的城市建设管理体制

根据《市政府投资城市基础设施项目建设管理暂行规定》（合政[2006]109号）规定，市城市基础设施建设管理实现了规划、立项、融资及资金拨付、建设、工程监管、决算审计六分开体制，相互分离、相互制约的城市建设管理体制，尤其是政府投融项目全部实施政府审计，有效地降低了工程建设成本。

4、推进土地收储与交易方式的改革

由于融资问题得到了有效的解决，市不再走过去“以地换路”、“以地换工程”的老路了，政府及时地对土地收储及交易方式进行了改革，严格实行土地收储制度，经营性土地一律以净地拍卖形式出让，大大提高了政府土地出让金收益，土地出让金收益的提高又反哺城市基

础设施建设的投入，形成了良性的循环。

5、大建设改善了投资环境，有力地促进了招商引资

大建设拉开了城市的架构，便捷了交通出行，优化了投资环境，促进了招商引资，增加了经济发展的后劲。2006年我市实现招商引资330亿元，2007年实现招商引资525亿元，招商引资拉动了地方经济的增长，促进了财政收入的提高，进一步推动了城市基础设施建设的步伐。

三、市政府投融资体制改革的几点体会

开始于2006年的市政府投融资体制改革，能够取得如此丰硕的成果，总结起来有几点体会：

1、 市委市政府决策果断，措施得力，工作务实，思想解放； 2、 改革成果的取得，得益于制度的创新；

3、 改革成果的取得，尤其是六分体制的顺畅运行，得益于政府工作作风的改进； 4、 人才的引进与创新工作思路。

市建设投资控股（集团）

二00八年六月

集中优势资源、完善运行机制

--------------------------------------------------------------------------------

集中优势资源、完善运行机制

全面提升投融资能力，积极应对新形势挑战

市城市建设投资控股成立于2001年12月18日，是市政府指定的投融资平台。公司自成立以来，由于资产不实、资产结构差、缺乏完善的项目偿债和平衡机制，企业融资能力非常有限，以致于跟国家开发银行的合作都很难推进。2008年，在国家宏观调控和各银行信