新形势下首都城管执法工作
面临的挑战及对策
北京市委研究室综合处
近年来，北京市城管综合行政执法系统围绕着保障奥运筹办任务，不断创新管理理念，改进执法方式，提高服务水平，在维护首都环境秩序、改善城市面貌等方面发挥了主力军作用，圆满完成了奥运会和国庆60周年庆祝活动环境秩序整治与保障的历史使命，首都的城管综合行政执法水平迈上了一个新的台阶。2008年9月，市委书记刘淇同志作出重要指示，指出“城管队伍建立十年，是北京城市环境不断改善的十年，成绩巨大，百姓满意。”在新的形势下，如何巩固已有的成果、研究解决新的困难和问题、进一步提高工作水平，是首都城管执法工作面临的
重大课题。
一、当前首都城管执法工作面临的形势
（一）首都的发展进入了建设世界城市的新阶段，对城管执法工作
提出了更高的要求
以北京奥运会的成功举办为标志，首都的发展已经进入了从中等发达城市向发达城市迈进的新阶段，市委市政府认真总结奥运成功经验，提出了建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的战略任务。在成功战胜国际金融危机的挑战后,市委又提出要从建设世界城市的高度，审视首都的发展建设，提高科学发展的水平、规划建设的档次和服务管理的水准。面对首都发展的新目标新任务，首都城市管理工作的重点将转移到
全面提升城市管理服务水平和国际竞争力、努力建设世界城市上来，这
对城管执法工作提出了新的更高的要求。
（二）首都的城市建设与管理进入了以“集约化”为主要特征的阶段，
城管执法工作需要进一步提高水平和标准
目前，首都的城市建设与发展已经从大规模建设、粗放式管理向集约化建设、精细化管理转变，更加注重建设的档次、质量、效益，更加注重管理的精细、高效、优质。作为城市管理的一个重要组成部分，城管执法也必须与首都城市发展模式相适应，改变传统的粗放式管理与执法方式，更加注重以人为本，更加注重利用科技手段，努力探索科学化执法、数字化执法、精细化执法的途径，切实走出一条“集约化”综合行
政执法之路。
（三）随着社会利益格局不断发生深刻变化，影响城管执法工作的
因素更加复杂
当前，我国经济体制和社会结构正在发生深刻变革，这种变革带来了巨大的发展机遇，也蕴含着深刻的社会矛盾。北京作为国家首都和特大型城市，集中了各种类型的社会矛盾，这些矛盾也不可避免地反映在城市管理的过程中。特别是随着城市里的低收入群体和外来无业人员增多，各种利用公共空间违规谋生的手段层出不穷，形成了庞大的“地下经济”群体，例如摆摊设点、张贴小广告、黑车拉客等。这些活动对正常的城市环境秩序造成了很大的影响，成为城管执法工作的重点，但也
给城管执法工作带来了更复杂的执法环境。
（四）经过七年的奥运筹办以及国庆60周年庆祝活动筹办，首都城
管执法工作站在了一个新的起点上
奥运筹办以来，首都城管执法队伍围绕着保障奥运筹办任务，坚持开拓创新，不断加大工作力度，使首都城市环境持续改善，为北京奥运会、残奥运的成功举办提供了有力的城市环境保障，为下一步的发展打下了良好的基础。奥运会和国庆60周年庆祝活动圆满结束后，首都城管执法工作的重心将由对重大活动的保障转为对城市运行的日常管理，需要在健全长效管理机制上下工夫，同时还要解决好执法效果呈边际递减趋势、执法队伍在社会上的形象降低、加强执法队伍管理难度加大等
新的问题。
二、首都城管执法工作面临的突出矛盾和问题
（一）城管执法的职能权限不够清晰合理
一是缺少统一、权威的执法法律依据。北京市城管执法局拥有十多个方面处罚权，但各项处罚的法律依据仍然分属原管理部门各自的法律体系。二是存在着大量职责交叉和执法空白。城管执法部门综合履行的行政执法职能划转不彻底，各部门职能划分不明确，造成各部门之间职权交叉和执法空白的情况同时存在。三是一些职能划分不尽合理。一些专业性很强的事项被纳入城管综合行政执法的范围之内，使城管执法部门耗费大量的行政成本并且不能取得预期效果。
（二）城管执法工作的体制机制不顺畅
一是工作体制不能适应城管执法工作的要求。从市级层面看，市综合行政执法局是隶属于市政市容委的“委管局”，难以协调一些政府部
门，无法正常履行相应的职责。从区县的层面看，各区城管执法监察大队的法律地位、队伍性质和组织架构等都存在着不确定性，难以有效履行执法职能。从街道和乡镇的层面看，不少分队要接受城管大队和街道的双重领导，导致城管执法队伍形不成工作合力。二是城管执法工作机制不健全。还未能形成全市城管执法“一盘棋”思想，相关职能部门配合不够密切，管理弱化，有的只审批、不管理，只收费、不服务，经常出现推诿扯皮现象，难以形成齐抓共管的局面，直接影响了城市管理水平。
（三）城管执法的理念比较滞后
一方面，执法观念相对滞后。有的执法人员认为只有强制手段才是最能解决实际问题的方法，还有的人认为同情违法相对人的社会舆论是片面的和狭隘的，这些不正确的执法理念在很大程度上限制了执法水平的提高。另一方面，服务意识相对缺乏。城管执法人员重管理轻服务，难以为市民和基层提供方便快捷优质服务。服务意识的欠缺，使广大群众很难了解城管执法队员的辛苦，更不能理解城管执法工作的难处，从而减弱了执法的效果。
（四）城管执法的方式方法不能适应发展的要求
一是执法方式单一。城管执法部门处于城市管理的末端，靠单一的行政处罚，很难取得综合治理的效果，“一刀切”的管理方式已不能适应目前城市管理的需要。二是存在执法不文明和执法方式不当的现象。在执法过程中，执法者缺少与违法者或是潜在违法者的沟通，不能进行有效疏导，容易引发相对人对执法活动的抗拒心理。三是执法方式相对落后。城管执法覆盖面广，需要有现代的、科技化的管理方式提供支撑，
但是目前首都城管执法的科技含量仍比较低，在很大程度上影响了执法的效果。
（五）城管执法队伍战斗力仍不够强
一是执法力量不足。城管执法人员配置无法满足实际需要，执法人员处于超负荷状态，有执法力量与繁重执法工作间的矛盾日益突出。二是执法队伍老化。基层执法队员的年龄普遍偏大，年龄结构不够合理，长此以往势必直接影响综合执法队伍的能力和水平。三是执法物资保障缺乏。财政投入不够合理、及时，装备配置落实不到位。
三、新形势下首都城管执法工作的定位和职能
（一）基本定位
“人文北京、科技北京、绿色北京”既是在首都工作中贯彻落实科学发展观的战略任务，也是今后一个时期首都发展的基本方向。首都城管综合执法工作应当定位于——“人文北京、科技北京、绿色北京”建设的服务与推动者。要紧紧围绕建设“人文北京、科技北京、绿色北京”，理清工作思路，找准突出问题，研究具体措施，切实抓好各项工作的落实，努力使首都城管执法工作迈上一个新台阶，为建设“人文北京、科技北
京、绿色北京”做出应有的贡献。
结合实际工作特点，首都城管执法部门的具体定位应包括以下四个方面：一是城市环境秩序的维护者。城管执法部门是维护首都环境秩序的主要部门，应当把保持城市干净整洁作为最重要的任务，切实维护良好的市容环境，努力实现让北京“永远干净”。二是广大群众利益的服务者。城管执法部门管理的领域较广，与广大群众接触密切，是政府联系
我国城管执法存在的问题及对策研究
