广西农村土地承包经营权流转问题研究（下）
2020年05月07日
（五）土地流转中介服务有待加强
目前，广西农村土地流转中介组织相当匮乏，有些乡镇虽然建立了农村土地流转服务中心，但大多有名无实，真正发挥中介服务效能的不多，广西尚未形成流转信息畅通、发布功能齐全、服务内容完善、管理规范科学的农村土地流转市场运作机制和中介服务体系。由于广西相对缺少农村土地流转中介服务平台，土地流转信息渠道不畅，土地供需双方得不到及时有效沟通，导致“有地无人种，想种没有地”现象大量存在。（六）土地流转纠纷解决机制亟待完善
随着广西农村土地流转不断加速，农村土地流转纠纷越来越多。一方面，由于农村土地流转合同文本相关内容不够规范，农村土地流转合同签订率较低，农村土地流转各方形成的利益关系和权利义务约定不明确、不规范，导致经常产生纠纷；另一方面，由于农民的契约意识不强，加上因经营风险导致土地流转经营主体无力承担等原因，较容易引发土地流转纠纷，相关法律法规尚不完善。总而言之，广西亟需形成有效的土地流转纠纷解决机制。（七）相关政策扶持体系不够完善
农业是国民经济中最薄弱的基础产业，非常需要国家优惠政策的扶持。目前，广西虽然出台了一些政策文件鼓励农村土地流转，但是很多政策设计重在规范管理，对开展土地流转的扶持力度较小，特别是土地流转财政补助、政府融资担保、政策性农业保险、农业科技研发、土地基础设施建设、土地整治、雇用农民工特别是贫困户等方面缺乏具体的扶持政策，相关政策扶持体系不够健全完善。
（八）“非粮化”经营问题日益凸显
中国实行最严格的土地保护政策，18亿亩耕地红线是不可逾越的底限。但在当前的农村土地流转中，由于种粮收益比较低，大部分土地流转经营主体主要是种植收益较高的经济作物，“非农化”经营倾向呈现上升趋势，将越来越影响到国家的粮食安全。广西农村土地流转后“非粮化”经营问题越来越凸显，据笔者调研发现，80%以上的土地流转经营主体是种植收益较高的水果、桑蚕、中药材、经济林等经济作物，有的甚至是发展乡村旅游等非农产业⑾。（九）“融资难”严重制约土地流转
缺乏金融支持是当前广西农村土地流转实践中的一大制约因素。由于现行《物权法》没有将土地承包经营权纳入可抵押财产范围，物权登记部门不接受承包经营权的抵押登记，银行也不接受其作为抵押财产，农村土地不能作为抵押物使得土地流转经营主体难以从银行申请到贷款。此外，农业保险不足也是当前农村土地流转改革的一大短板。据中国银行保险监督管理委员会广西监管局统计数据显示，目前广西政策性农业保险保费累计收入虽然有较大提升，但相对广西农业生产体量而言仍是杯水车薪，覆盖面仍然不足。（十）“失地”农民社保机制有待健全
随着广西农村土地流转速度不断加快，农村土地流转后“失地”农民越来越多，目前社会保障机制对“失地”后农民生活应如何保障还有待于进一步健全完善。参与土地流转后失去土地经营权的农民，如果找不到其他的工作，他们将面临生活无着落的困境，特别是中老年农民，他们习惯了日出而作日落而息的生活习惯和生产方式，很难融入工业化的生产生活方式。四、加快广西农村土地承包经营权流转的建议措施（一）加强农村土地流转政策宣传培训
一方面，要加强农村土地流转政策宣传工作。很多农民特别是老年农民对土地流转的好处和意义还没有深入认识，对土地流转相关法律法规了解甚少，对开展土地流转顾虑重重，不太愿意参与土地流转。广西各级政府要充分利用宣传工具，通过网络、电视、报纸、广播等新闻媒体，将国家有关土地流转政策和开展土地流转的意义、作用告知广大农民，并组织基层干部进村入户大力宣传，向农民群众特别是老年农民耐心宣传，努力打消他们对开展土地流转的各种顾虑。另一方面，要加强农村土地流转政策培训工作，特别是加强对县、乡（镇）基层农业经营管理干部的业务和政策培训，提高广大干部对开展农村土地流转重要性和必要性的认识。让广大基层干部充分认识到开展农村土地流转发展适度规模经营是当前广西加快发展现代农业推动乡村振兴建设的客观需要，是一项政策性强、涉及面广并关系到广大农民群众和新型农业经营主体切身利益及农村改革、发展、稳定的大事。要高度重视农村土地流转工作，不仅要克服开展农村土地流转过程中政府利用土地所有权属强制农民进行土地流转的“越位”行为，也要克服对违规流转放任自流、缺乏服务规范机制的“缺位”行为，更要克服该管的不管、不该管的乱管的“错位”行为，变强制为引导，变干预为服务。（二）加快广西土地流转交易市场建设
要积极深入贯彻落实《广西农村产权流转交易市场建设方案》（桂政办发〔2017〕72号）和《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》（桂办发〔2018〕2号）等一系列文件精神，构建区、市、县、乡四级农村土地流转产权交易市场服务体系，尤其是要加快建设县级农村土地流转产权交易服务中心实体和乡镇农村土地流转产权交易服务站，争取到2020年广西所有涉农县（市、区）建立农村土地承包经营权流转产权交易服务中心。建立健全农村土地承包经营权流转交易服务市场运行规范，明确交易原则、交易内容、交易程序、交易监督等相关责任事项，开展农村土地承包经营权流转信息发布、价格评估、法律咨询、抵押融资等服务。提高农村土地承包经营权流转合同签订率和示范合同使用率，要求流转农村土地承包经营权都要签订规范的书面流转合同，由县级农村土地流转产权交易服务中心鉴证，规范农村土地承包经营权流转行为，有效保障和实现流转农户的土地权益和承租主体的经营权益[4]。（三）大力培育扶持新型农业经营主体
发展农业适度规模经营，加快现代农业发展步伐，培育新型农业经营主体是重要途径。新型农业经营主体是促进现代农业发展的重要力量，是实施乡村振兴战略的生力军之一。一是整合农业、农村、扶贫、国土等涉农项目资金，用于培育创建一批自治区级示范种植大户、农业企业、农民合作社等新型农业经营主体，支持获得“龙头企业”和“家庭农场”的新型农业经营主体承担财政资金农业建设项目。二是培育、扶持农村致富带头人，对农村致富带头人帮扶当地贫困户脱贫致富给予财政资金激励，优先安排政策性补贴资金，并实行一定期限税收减免优惠政策。三是拓宽新型农业经营主体融资渠道。一方面，通过政府融资担保平台，扶持新型农业经营主体获得贷款，帮助新型农业经营主体解决资金缺乏问题；另一方面，政府通过财政贴息，减轻新型农业经营主体贷款的融资成本，助力新型农业经营主体发展壮大。四是把思想品格好的新型农业经营主体培养成农村“两委”班子成员，积极推荐优秀新型农业经营主体为各级党代表、人大代表和政协委员，激发新型农业经营主体带领群众发家致富的激情。
（四）积极鼓励发展农业适度规模经营
广西农村全面推行家庭联产承包责任制30多年来，极大地提高了广大农村生产力发展水平。但是随着广西经济社会快速发展，这种分田到户分散的小农经营模式已经落后于现有农村生产力发展水平，成为目前制约广西发展现代农业的关键因素。传统分散的小农生产模式难以形成规模化经营，抑制了农村土地利用效率。为了转变农村土地经营模式，充分发挥适度规模经营在农业现代化建设中的驱动效应，需要加快农村土地承包经营权流转，健全完善农村土地承包经营权流转制度。因此，广西各级政府要制定出台一系列相关政策，通过规划引导、政策扶持、资金支持等措施，激励农村土地流转经营主体发展农业适度规模经营。对积极发展农业适度规模经营的新型农业经营主体实行资金奖补，如流转农村土地承包经营权达到一定面积和一定期限的，要根据不同标准给予不同程度的财政奖补，这样既有利于引导新型农业经营主体发展农业适度规模经营，又可以切实帮助新型农业经营主体解决创业初期资金短缺难题。在坚持依法、自愿、有偿的前提下，逐步引导由农民向新型农业经营主体流转土地，鼓励新型农业经营主体发展优势特色产业、主导产业，发展农业适度规模经营形成“一村一业、一村一品、一社一品”。
（五）完善土地流转纠纷调解仲裁体系
在开展农村土地承包经营权流转过程中，常常会产生各种纠纷和矛盾，并且随着土地流转速度不断加快，各种纠纷和矛盾越来越多，迫切需要加快广西农村土地承包经营权流转纠纷调解仲裁体系建设，完善农村土地承包经营权流转纠纷仲裁调解机制。要积极贯彻落实《进一步加强全区农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作意见》（桂农业发〔2015〕6号），加快建立健全广西全区县、乡、村三级农村土地承包经营权流转纠纷调解仲裁体系，实现县有仲裁委、乡（镇）有调解委、村有调解小组三级联动仲裁的工作机制，提升农村土地承包经营权流转等纠纷调解仲裁服务能力，公平公正高效进行农村土地承包经营权流转纠纷调解或仲裁，切实有效维护各权利主体的合法权益，确保广西农村土地承包经营权流转过程中产生的纠纷和矛盾得到妥善解决，确保农村社会和谐稳定和农业产业快速发展。（六）积极扶持流转后“失地”农民就业
随着广西农村土地承包经营权流转快速发展，越来越多的农民把土地以各种形式流转出去，成为“失地”农民。土地是农民赖以生产的重要基础，“失地”农民群体不但面临生活没有着落的困境，而且随着这个群体越来越大达到一定数量时，可能会对社会秩序产生影响，形成社会问题。“失地”农民群体原本围绕农业生产形成了独特的生活习惯和生产方式，他们主要以务农为生，很难融入现代城市的生产生活方式，特别是没有掌握其他技能的中老年农民，非常需要政府扶持他们实现就业。各级政府要积极关怀“失地”农民群体，高度重视扶持“失地”农民群体就业工作。要不断拓宽“失地”农民群体就业途径，促使“失地”农民群体逐渐摆脱对土地的依赖。对于有一技之长愿意进城务工的“失地”农民，可以通过政府、企业联合举办招聘活动，优先吸纳他们，实现“进城务工就业一批”；对于有经商门路愿意自己创业的“失地”农民，要综合运用各种优惠政策鼓励其创业，实现“政策鼓励创业一批”；对于留在当地愿意继续从事农业生产工作的，可以积极扶持他们到新型农业经营主体的现代规模农业工作，实现“留守农村解决一批”；对于年龄偏大、家庭困难、没有一技之长的“失地”农民，劳动保障部门可以联合其他各部门通过开发公益性岗位，实现“政策帮扶解决一批”。（七）建立和完善农村社会保障体系
目前，我国农村社会保障体系还不够健全，对于大部分农民来说，进行土地承包经营权流转后进城务工将面临很大风险。农民参与土地承包经营权流转的积极性不高，一个重要原因就是农民缺乏完善的社会保障，把土地作为自己唯一的生存保障，因此不愿意把土地流转出去。要想提高农民参与土地流转的积极性，就要建立完善的农村社会保障体系，实现城乡一体化的社会保障制度，使农民的学习、劳动、治病、养老、居住等都能得到相应保障。遵循“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多形式建立和完善流转土地农民养老保障、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农民子女教育、农民工合法权益保护等社会保障制度和优惠政策，解除参与农村土地承包经营权流转后顾之忧，切实保护流转土地承包经营权后“失地”农民群体的各种权益。（八）建立完善土地流转监督管理制度
加强监督管理是确保农村土地承包经营权流转市场正常有序运行的基本保障，要建立完善广西农村土地承包经营权流转监督管理制度。一是建立农村土地承包经营权流转相关政府部门联合办公机制，在登记备案农村土地承包经营权流转协议时事前严格把关土地性质、经营用途等内容。二是有关政府部门要加强对农村土地承包经营权流转过程中各类违法违纪行为的监督管理，重点监管擅自更改农村土地用途及损害农民、村集体和国家利益等行为，严禁破坏农村耕地特别是粮食生产用地，严禁将农村耕地进行“非农化”生产经营和搞违法违规非农建设，切实保护基本农田，确保农地农用。各级政府有关部门要加大执法力度，集中配置执法力量从快从严查处农村土地承包经营权流转过程中的各类违法违纪行为，确保农村土地承包经营权流转在合法合规范围内正常有序开展。三是建立农村土地承包经营权流转信息公示公开制度。将流转农村土地承包经营权地块的地理位置、原承包户姓名、流转土地面积等信息通过中介服务机构办理网上公示和张贴公示。（九）扶持种植粮食作物，确保粮食安全
粮食安全问题始终是人类社会面临的重大问题，而粮食产业是极其重要的基础产业，是国之根基、民之根本。近年来，因为种植粮食作物经济收益比较低，广西很多农村土地流转后选择种植水果、桑蚕、甘蔗、中药材等经济作物，而选择种植粮食作物比较少，长期下去将严重影响粮食安全。各级政府要大力扶持新型农业经营主体种植粮食作物，确保国家粮食安全。一是加大对新型农业经营主体发展规模化粮食生产的支持力度，提高新型农业经营主体的种粮积极性。二是在农村土地承包经营权流转过程中注重培育粮食生产企业、粮食生产合作组织、种粮大户及家庭农场等新型农业经营主体，给予种粮新型农业经营主体特殊政策、金融信贷、管理和生产能力培训等方面的大力支持。（十）加大财政扶持土地流转力度
建立财政资金扶持机制，鼓励全区村屯开展土地预流转，支持农村产权流转交易平台建设，进一步规范农村土地流转行为，促进农业规模经营，推进产业扶贫，增加村集体收入，解决土地流转价格虚高和土地细碎化问题。一是扶持农村开展土地预流转。制定不同标准，对当年新增土地预流转不同面积标准、不同流转期限并成功进行流转的村屯分别给予不同标准的租金补助，并优先补助贫困村、已摘帽贫困村。二是支持农村开展土地预流转解决“插花地”问题。全区村屯借助土地承包经营权确权登记成果，对在土地预流转范围内没有流转意向的农户，通过调整承包土地位置的形式解决“插花地”问题，对调整面积不超预流转面积15%的村屯，每调整解决一亩“插花地”给予适当经济补助。三是支持农村产权流转交易平台建设。各县（市、区）人民政府对辖区范围内有固定的交易场所、专职人员，且运作规范、成效显著的农村产权流转交易平台给予经费支持。注释：
①数据来源：笔者根据全国耕地面积与相关数据运算得出。
②③④⑤⑥数据来源：广西壮族自治区农业农村厅提供资料，并经笔者整理得出。
⑦数据来源：广西壮族自治区农业农村厅提供资料，并经笔者整理得出。
⑧数据来源：广西壮族自治区农业农村厅提供资料，并经笔者在多次调研的基础上整理得出。
⑨数据来源：广西壮族自治区农业农村厅提供资料，并经笔者整理得出，此处写400多万亩只是取约数。⑩数据来源：经笔者多次调研整理得出。
⑾这个数据是笔者经过多次调研并和同行专家交流后概算得出的数据。参考文献：参考文献
[1]程启原.乡村振兴战略背景下推进广西农村电商发展对策研究[J].经济与社会发展，2018（5）.[2]唐广生，范雁阳，方平.广西连续18年实现耕地占补平衡守住耕地保护红线[N].广西日报，2018—10-22.[3]乐波灵.广西蚕桑大产业做强做优正当时[N].广西日报，2019-06-19.
[4]廖航毅.郴州市农村土地承包经营权流转问题研究[D].中南林业科技大学，2018.
作者简介：程启原，广西社会科学院农村发展研究所副所长，副研究员；马静，广西社会科学院科研处助理研究员；宁常郁，广西社会科学院数量经济研究所副所长，副研究员。
作者：程启原 马静 宁常郁 来源：《经济与社会发展》2019年第5期
广西农村土地承包经营权流转问题研究（下）
