美国金融监管改革的主要内容及启示
摘要：美国次贷危机导致国际金融危机的全面爆发，极大加快了美国金融监管体系改革的进程。2009年6月美国出台了《金融监管改革》，这对美国乃至全球金融监管和金融发展产生重要而深远的影响。本文在回顾美国金融监管历程、分析金融监管矛盾的基础上，重点探讨美国金融监管改革的主要内容及其对我国金融监管改革的启示，以期推进我国金融监管体系科学化。 关键词：金融监管；改革
中图分类号：F837.12 文献标识码：A 文章编号：1007-7685(2010)01-0102-04
美国财政部于2009年6月17日出台了《金融监管改革》(本文称之为“金融监管改革白皮书”)，这将对美国金融监管和金融发展产生重要影响。我国有必要在吸取美国金融监管改革经验教训的基础上，未雨绸缪，积极推进我国金融监管体系审慎化、科学化和国际化发展进程。
一、美国金融监管面临的突出矛盾
1999年以来，随着美国金融混业经营的发展和金融创新
的持续推进，美国金融监管体制面临的问题与矛盾也日益突出，具体表现在以下四方面：
(一)金融监管理念与金融商业行为的矛盾
20世纪80年代以来，以格林斯潘为代表的美国金融监管当局大力推行“金融市场自我监管比政府监管更加有效”的监管理念，认为金融机构为确保自身生存、发展和壮大，必然会推行“利益与风险并重”的经营理念。但金融机构具有逐利性的天然本质决定其经营行为永远是“利益第一，风险第二”，金融机构实际运行与监管机构监管理念始终存在较大偏离，常常会在高额利润驱动下，从事高风险金融活动，极易引发系统性金融风险。美国2003年7月利率降至1％达到1954年8月以来的最低水平，金融机构为提升经营效益，在缺乏压力测试和有效风险管控的前提下，一方面，发放风险较高的次级贷款及其衍生品。2001-2007年的近8年间，全球次贷余额、基于次贷的担保债务权证(CDO)余额、基于次贷、次贷CDO等的信用违约掉期(CDS)余额分别扩大了2.4倍、98倍和300倍；另一方面，交易杠杆率大幅提高，部分对冲基金等的杠杆比率高达500％以上，致使金融风险快速累积，在市场大幅逆转时，产生灾难性后果。 (二)金融监管结构与金融市场结构的矛盾
20世纪80年代以来，美国金融混业经营快速推进。1999年《金融服务现代化法案》颁布后，金融混业经营步伐进一
步加快，但金融“分业监管”结构并未随之调整，带来了监管缺失等问题。主要表现为四个“无人监管”。一是金融系统性风险“无人监管”。没有一家权威监管机构识别、监测和评估可能引发系统性金融风险的金融机构。二是私募基金“无人监管”。为获取高额利润，私募基金普遍进行高杠杆和高投机交易，在不同国家、不同市场、不同产品间套利，给金融市场带来较大冲击。三是金融衍生品“无人监管”。2000年美国国会解除了金融衍生品监管，其后这一市场迅猛发展。本轮金融危机之所以破坏力如此之大，主要是因为加入了规模巨大的衍生品泡沫。四是评级机构“无人监管”。2006年美国出台的相关法案不完善，使评级机构在利益驱使下，放松评级标准，影响独立性和公正性。
(三)监管机构鼓励金融创新有余与保护消费者利益不足的矛盾
金融机构是金融创新的创设方和销售方，金融消费者和投资者是金融产品的购买方和消费方，都是金融体系的有机组成部分，二者缺一不可。作为金融监管机构，不仅要鼓励金融创新，还必须保护消费者利益，若厚此薄彼或顾此失彼，会带来较高的金融风险。近年来，随着金融创新的快速发展，金融产品日趋复杂，对消费者金融专业知识和从业经验要求不断提高，金融机构与金融消费者间信息不对称矛盾日益加剧，金融机构处于主动和强势地位，金融消费者和投资者处
于被动和劣势地位。面对这一状况，美国金融监管机构鼓励金融创新有余，防范金融欺诈不足，极大侵害了金融消费者利益。如，美国银行发放的税收返还贷款中，大约一半以上的客户不知道贷款方要收较高的费用；与次贷相关的结构化产品的构造复杂、机理繁复、理解困难等，产品说明书长达几百页，不仅非专业人士，即使金融从业人员，只要不是结构化产品领域的专业人士，都很难完全理解，更无法了解自身所面临的潜在风险源和风险度，存在一定的“金融欺诈”。 (四)金融企业会计准则准确性与敏感性的矛盾 虽然以“公允价值”为核心的国际会计准则能较准确地反映企业资产状况，但也由于其反应过于敏感，容易出现“助涨杀跌”的“顺周期效应”，即在经济向好、金融市场向好时，容易过度高估企业利润和企业价值；在经济下滑、金融市场大幅下跌时，容易过度低估企业利润和企业价值，严重的可能诱发企业破产倒闭。而实际上，这更多的是因为缺乏流动性、缺乏信心等带来的暂时性问题和过激性表现，不足以形成危机。在本轮金融危机中，由于次级抵押贷款的证券化(MBS)和CDO的估值，需要参照银行间外汇市场(OTC)上销售的MBS和CDO债券市场价值予以确定，而次贷危机时期，因次贷违约率提高，CDO等债券价格大幅下降。2008年3月末美国住宅价格指数较2006年7月顶峰时下跌12.56％，而同期部分CDO价格的下跌幅度却高达40％，大
量次贷资产账面价值因此被过度低估，进而诱发严重的流动性危机和信心危机，加剧了危机的扩散和蔓延。
二、美国金融监管改革的主要内容
(一)加强金融机构和金融市场监管，革新传统金融监管理念
本轮国际金融危机给美国金融监管当局带来的最深刻的教训就是，不是所有的金融机构都能将股东和客户的利益放在第一位，金融欺诈和金融冒险是金融机构利益驱动的自然产物，金融机构作为为全社会企业和个人提供金融服务的特殊经济主体，一旦违规就会对社会、经济和金融带来极大损害。因此，必须对其加强监管，不能放任自流，更不能让其处于“无人监管”状态。有鉴于此，“金融监管改革白皮书”就强化金融机构和金融市场监管提出十点新的要求：一是强化对系统性金融风险和“一类金融机构”的监管。通过新设由一名财政部官员和八名金融行业监管机构主席组成的“金融服务监管委员会”，专门管控系统性金融风险。二是强化对对冲基金、私募股权基金和风险投资基金等基金公司的监管，再次将其纳入监管范畴。三是强化对银行类机构监管，将属于存款类机构但不受《银行控股公司法案》限制的储蓄贷款控股公司、工业贷款公司、信用卡银行、信托投
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