社工111 王 琪 210110215
对《治安管理处罚法》立法的几点思考
王 琪
（南京工程学院人文与社会科学学院，江苏 南京，211167）
摘 要:为适应社会治安形势发展与实现法制统一的需要，对现行的《治安管理处罚条例》进行调整、规范和完善显得尤为重要。并通过与《治安管理处罚条例》的比较,剖析了《治安管理处罚法》的立法新意。论述了新法在增加处罚种类,调整处罚幅度,加大处罚力度,纠正与其它有关法律法规冲突的基础上,更加规范警察的执法行为,充分保障公民权利和人格尊严,彰显社会治安综合治理,构建和谐社会理念,进一步推动我国民主与法制化进程。
关键词：治安管理处罚;保障人权;执法监督;和谐社会
1986年9月5日,六届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚条例》(以下简称《条例》),自1987年1月1日起施行。1994年5月12日,八届全国人大常委会第七次会议对该《条例》进行了修订,并重新公布施行。《条例》是目前我国公安机关处理一般社会治安案件的基本依据,特别是基层公安机关管理社会治安、维护社会秩序时运用最广泛、最直接的一部法律武器,同基层公安工作的开展关系十分密切。27年来,《条例》在维护社会治安秩序、保障公共安全、保护公民合法权益、预防和减少犯罪等方面,都发挥了重要作用。但随着社会经济、文化生活的不断发展和国家民主法制建设的进步,社会治安出现了许多新情况、新问题,加之现行法律间的碰撞,《条例》已不能适应现阶段和今后治安管理工作的需要,亟待国家通过立法予以调整、规范和完善。
一、现行《条例》修改的必要性
(一)是适应社会治安发展形势的需要
快速发展的经济,日新月异的社会,价值观念的多元化,使社会治安涌现出许多新情况、新问题。社会治安形势的日益复杂多变,治安管理客体的不断发展变化,给社会治安管理带来了挑战。而现行《条例》明显滞后,存在许多法律盲点和漏洞,导致公安机关在执法实践中处理起来于法无据,形成执法真空。
1.调整范围过窄。主要表现为以下几点:
(1)应当受到处罚的治安违法行为太少。《条例》规定了12大类共73种违反治安管理的行为,这在当时的社会形势下,基本能够适应维护社会治安秩序、惩处各种违法行为的需要。然而18年来,社会的各个方面都发生了丰富而深刻的变化,许多新的违法行为出现并大量增加。由于《条例》未作修改,导致大量不构成犯罪、但明显具有社会危害性的行为得不到惩处,给一些不法分子以可乘之机;同时,对于一些日常生活中发生的纠纷,若由于处罚无据得不到及时处理,就有可能演变成刑事案件,给个人、社会带来更大的危害。
(2)单位违法是《条例》的空白点。现行《条例》规定的治安管理处罚仅针对个人,对当前普遍存在的一些单位违反治安管理的实际情况,显得无能为力。
2.处罚种类、幅度和程序存在缺陷。主要表现在以下几个方面:
(1)处罚种类太少。《条例》只规定了警告、罚款和拘留三种处罚种类和没收、训诫、具结悔过等相关措施。面对纷繁复杂、形式多样的违反治安管理行为,这三种处罚方式已无法适应当前及今后治安管理的需要。
(2)处罚幅度偏轻。同《条例》制定时的1986年相比,我国的经济发展水平已有了很大提高,城乡居民收入有了较大幅度的增加,相对于提高了的刑事案件立案标准和刑罚中的罚金数额以及5道路交通安全法6等处罚力度的提高,《条例》所规定的1元至200元的罚款数额明显偏低,对相当一部分违反治安管理的行为人起不到教育惩戒作用,无法体现法律的权威和威严。
(3)处罚程序过于简单。现行《条例》仅规定了简易程序和普通程序,仅对传唤、讯问、取证、裁决等程序性内容作了原则规定,对事前和事后告知、复议、听证、行政诉讼等必要的程序没有规定。
3.没有形成完整的法律体系。
现行《条例》对案件管辖、证据种类、违法物品的扣押等办理治安案件的基本内容均未涉及。没有授权公安机关采取相关的强制措施,致使其在现场处置时
束手无策。此外,《条例》授权公安机关在治安处罚时可以裁决当事人之间的民事赔偿并可强制执行,从行政机关职能角度考虑,明显越权。因为如何赔偿及赔偿多少,属于民事法律调整的范畴,应由当事人通过民事审判程序解决;同时,也不利于公安机关集中主要精力,维护社会治安秩序。
(二)是实现法制统一的需要
《条例》的诸多规定,与我国近年相继颁布或修订的一系列与治安管理处罚有关的法律不相协调,给公安机关的执法带来了一定的困难。比如,新《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《道路交通安全法》等法律的制定,使得该条例中的一些规定与之相抵触。在具体的执行过程中,也使得执法者遭遇了尴尬。修改《条例》,协调其与这些法律之间的冲突,可以从立法层面把法律规范本身存在的不一致、不协调、不衔接消除掉,从立法源头保持法制统一。
因此,为了严厉打击和惩治危害社会治安的违法行为,在总结实施《条例》经验的基础上制定《治安管理处罚法》很有必要,使我国的治安管理处罚制度更加完备,更加具有现实针对性,为加强社会治安管理提供有力的法律武器。修改后的《治安管理处罚法》比原《条例》凸现六大立法新意,充分体现了执法为民、保障人权的原则,对加强社会治安管理、构建和谐社会具有积极的意义。
二、《治安管理处罚法》的意义
（一）条例更名为法律,增加处罚种类,加大处罚力度
由《条例》转换为法律层面。它的适用范围,类似英美法等国家的“轻罪”范畴。为何变规为法?第一,《条例》规定的罚款标准为1-200元,行人闯红灯仅罚款5元,过低的罚款数额,对违法行为的纠正无异于隔靴搔痒,法律的威慑力大打折扣。第二,近年来不断增加的新型违法案件,令执法机关时时陷入无法可依的尴尬。在社会治安秩序亟需重新规范的今天,变规为法并加以修正完善,无疑使法律更加严肃,也使法律体系更加完备。第三,社会对人权保护的呼声与加强执法监督的要求愈来愈高。
原《条例》仅有5章45条,规定了73种违反治安管理的行为,这基本能满足当时维护社会治安秩序的需要,但现在已经远远不够。《治安管理处罚法》共6章119条,将违反治安管理的行为分为扰乱公共秩序行为、妨害公共安全行为、侵犯人身权利和财产权利行为以及妨害社会管理行为,由原来的73种违法行为
增加到238种,新增违法行为主要有:扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的行为;投放虚假的危险物质扰乱公共秩序的行为;破坏计算机信息系统的行为;违法举办大型活动的行为;强迫他人劳动的行为;发送信息干扰他人正常生活的行为;偷窥、偷拍,窃听、散布他人隐私的行为;猥亵他人的行为;强迫交易的行为;拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的行为;伪造、变造或者买卖公文、证件、证明文件、印章的行为;违反房屋出租管理规定的行为;违法承接典当物品的行为;非法收购国家禁止收购的物品的行为;在公共场所拉客招嫖的行为;传播淫秽信息的行为等等。同时,将单项罚款上限升至5000元,比《条例》上涨了25倍。对行政拘留的适用规定的更细,更具操作性。
（二）、衔接相关法律,保证立法一致性
《治安管理处罚条例》自上个世纪八十年代实施以来,国家社会生活、经济生活发生了翻天覆地的变化,特别是进入二十一世纪以后,我国法制建设进程更快,许多法律相继颁布或者修订,这些法律在内容、形式、实体、程序上存在与《治安管理处罚条例》的规定不一致的地方,造成立法不统一,行为表述不一致,处罚设定不一致,给公安机关执法带来很大困难。制定《治安管理处罚法》,充分考虑到与《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等有关法律的联系和衔接,使之不相抵触。
1.与《刑法》的衔接
原《条例》规定的违反治安管理的行为只有8类73种,而新《刑法》规定了400余条罪名,导致大量不构成犯罪,但确需治安管理处罚的行为无据可罚,形成了执法真空。例如强买强卖、手机短信骚扰等虽未触犯刑法,但给公民生活、工作造成影响,公安机关却没有惩治的法律依据;公共场所存在安全隐患未造成严重的后果,公安机关无法处罚;强迫他人劳动未造成伤害,时间短又不构成非法拘禁,也无法追究其法律责任等。对这些行为《治安管理处罚法》都有明确的处罚规定,避免了无法可依,填补了法律空白。再如,规定合并执行行政拘留处罚的,最长不超过20天,因为刑法当中规定拘役可在1个月以上6个月以下量刑,可拘留30天的就可判处拘役1个月。
2.与行政法规的衔接
《治安管理处罚法》注意到与行政法律的衔接。如关于扣押程序的规定;关
于作出处罚决定前应当告知当事人作出处罚的事实、理由、依据以及依法享有的权利;关于处罚决定应当载明的事项;关于罚款收缴分离的规定等,与行政处罚法基本一致。《治安管理处罚法》也援引了行政法规中的听证制度,规定公安机关作出吊销许可证和两千元以上罚款的治安管理处罚决定前,应当告知当事人有权要求举行听证;当事人要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证。
（三）、尊重公民权利与人格,张扬宪法人权精神
《治安管理处罚法》第5条规定了公开、公正的原则,此外,还明确规定要尊重和保障人权、保护公民的人格尊严,其它具体规定也明确贯彻了上述原则。例如,规定执法机关在实施治安管理处罚过程中,公民享有知情权、隐私权,有申请回避、陈述理由、进行申辩、申请举行听证、申请行政复议和行政诉讼等权利。为了保障行政相对人的人身自由,法律对询问当事人的时间做了限定,即最长不得超过24小时。实施处罚前已采取限制人身自由强制措施的,其羁押时间可折抵行政拘留时间。合并执行行政拘留处罚的,最长不得超过20天。
为了保护特殊人群的利益,法律规定对于违反治安管理的未成年人、盲人、聋哑人,可以从轻、减轻处罚或者不予处罚,特别规定当事人已满十四周岁不满十六周岁的;已满十六周岁不满十八周岁,初次违反治安管理的;七十周岁以上的;怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的,不适用行政拘留处罚。
为了更方便当事人行使权利,规定公安机关在做出处罚决定之前,应当告知当事人处罚的理由和依据,以便当事人陈述和申辩;要求公安机关做出处罚决定时,制作治安管理处罚决定书,并在其中明确告知当事人申述的途径和期限,以便当事人申请复议或者提起诉讼。这些让人感到温暖的人性化设计,充分体现了宪法保护人权的精神。
（六）、处罚单位违法,填补法律空白
《条例》规定的治安管理处罚相对人只是个人,“单位违法”是空白点。现实生活中,一些单位违反治安管理的情况时有发生,因无法律依据无法对其处罚。因此,《治安管理处罚法》中新增了追究单位违法责任的内容。规定单位违反治安管理的,对单位处以罚款的同时,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员也要依照本法的规定处罚。这一规定把单位作为违法主体对待,防止单位违反
治安管理无从处罚,最大限度地避免单位违法现象发生,保护其他单位和公民的合法权益、维护社会秩序。
通过对《治安管理处罚法》的立法新意的比较分析,我们深刻领悟到新法涵盖了当今社会的各种主要违反治安管理的行为,堵塞了法律漏洞,细化了处罚限度,加强了执法监督;真实感受到新法对维护社会秩序,保障公民合法权益,实现社会治安综合治理,构建和谐社会的积极作用。我们有理由说《治安管理处罚法》的颁布实施切实推动了我国民主与法制建设的进程。
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对治安管理处罚法的几点思考
