准的75%。一般情况下领取失 业补助的期限为6-18个月,但年龄较大的失业者领取失业补助的期限可适当延长,45 岁以上的最长为24个月,52岁以上的最长为30个月。
为了促进就业,西班牙政府还规定企业要缴纳0.7%的培训费,其中,0.35%留在企 业用于在岗培训,0.35%交劳动就业部门用于失业人员职业培训。同时,对实行培训的 企业实行减免税收的优惠政策,以鼓励企业重视在岗人员提高业务素质。
社会服务,西班牙的社会服务主要是面向老年人和残疾人的服务,通过各种福利 中心和养老院完成社会服务的任务。
此外,国家公务员的社会保障制度是相对独立的,只要为国家服务15年以上,就 可享受在职工资的90%的退休金,其待遇水平高于全国退休金的平均水平。国家财政部 统一管理公务员的社会保障事务。
2.社会保障管理体制。
1978年颁布的《宪法》规定,将社会保障管理任务集中于劳动和社会保障局、国 家卫生局、国家移民和社会服务局,以及海员社会事务局4个单位。1996年人民党上台 执政后,将原来的劳动和社会保障局、国家移民和社会服务局合并为一个部,即劳动 与社会事务部,综合管理社会保障、就业培训、劳动保护、移民等多种事务。该部下 设三个相对独立的机构,一是国家移民和社会服务局负责管理移民和社会服务方面的 事务,二是社会保障局负责生活保证金等社会保障方面的事务,三是就业局负责失业 保险方面的事务,就业局下设有全国就业协会,主要是具体负责进行失业登记、安排 就业和进行失业补助。医疗服务由国家卫生局提供。此外,还有32个企业工伤联合会 负责工伤保险,若干个私人企业家协会负责一些临时性保险。
70年代西班牙社会保障管理权主要集中在中央政府,近十几年来,政府对社会保 障管理体制进行了一系列的改革,逐步下放了管理权限。目前中央和地方政府在社
会 保障方面的管理分工是:养老金实行中央高度集中管理,中央制定政策、负责养老金 的收缴、发放,地方社会保障局主要负责提供信息及业务咨询,医疗保险和卫生医疗 服务的管理权已部分下放地方管理,社会服务的管理权限大部分下放了,由地方社会
服务局管理。 3.社会保障预算。
西班牙社会保障预算包括,生活保证金、医疗服务、社会服务、就业培训与补助 ,以及企业联合会自办的工伤保险和各种临时性保险。仍预算编制程序上看,西班牙 的社会保障预算与国家政府财政预算是相对独立的,但社会保障预算的编制必须以国 家财政部每年5月份制定的宏观经济政策为依据,社会保障部门要严格按照财政部门制 定的国民经济增长水平、通货膨胀率等经济指标提出社会保障预算草案,每年10月1日 众议院要对国家财政预算和社会保障预算进行讨论,之后交参议院审定,于12月31日 前发布实施。
为了推动经济增长和就业,保证西班牙经济环境的稳定,自80年代初以来,西班 牙政府十分注重改善社会福利制度,一度使社会开支迅速增长,仍1981-1996年这15年 中,社会保障支出已由2.1万亿比塞塔,增加到11.5万亿比塞塔,增长了5倍多,占国 内生产总值的比重也由1981年的11.4%,增加到15.9%。
西班牙社会保障的资金来源主要来自三个方面,即社会缴纳的保险金、政府预算 拨款和其他收入。70年代初西班牙社会保障资金主要依赖企业和个人缴纳保险金,占 社会保障资金的90%以上,政府预算所占比重很少。80年代以后,政府增加了预算补助 ,1996年社会保障总收入中,社会保险金7.3万亿比塞塔,占总收入的比重已降到62% ,政府预算拨款3.46万亿比塞塔,占社会保障资金的比重上升到30%,政府预算拨款中
有90%用于医疗服务开支。目前,西班牙政府在社会保障方面的开支占国家预算总支出 的50%以上。
从社会保障预算支出的部门分配情况来看,国家社会保障局占62.24%,国家卫生 局占29.35%，其资金的91.88%来自于国家的补贴收入,,国家移民与社会服务局占3. 54%,海员社会事务局占1.43%,工伤及职业疾病社会保险局占4.5%。
二、两国社会保障制度改革
德国开始实施了近一二十年来最大规模的经济稳定与增长计划,希望通过这个计 划到2000年时大幅度削减财政赤字,其主要目的是削减社会福利费,给经济增长和就 业注入新的活力。目前德国各种社会保险费率已超过42%,政府提出要在两年半的时间 把费率降到40%以下。其主要内容包括:
1.推迟退休年龄,男子由63岁逐步提高到65岁,女子由60岁逐步提高到63岁。
2.减少失业救济金,缩短老年雇员可领取32个月失业补助金的时间。 3.削减医疗补助,将法定医疗保险的费率降低0.4个百分点。
4.适当降低养老金的替代率,计划10年内将养老金的替代率由70%降低到64%,等 等。
西班牙从1994年开始提出了新的社会保障制度改革方案,又称《托雷多协定》, 以下简称《协定》,,此协定有效期至2000年。其主要措施包括:
1.实现资金来源的分离,即社会保险金应满足税赋性的福利需要,为此需要采取 有效措施,保证社会保险体系资金的平衡,国家预算拨款应满足非税赋性的福利需要 ,如卫生、社会福利和家庭福利方面的开支,为此需要财政政策作出调整。
2.建立储备金。社会保障体系需要建立储备以减轻经济周期的影响,为此,繁荣 时期的预算结余应建立平衡基金,以应付经济循环低潮期。
3.调整收入计算基数,拉长平均收入的计算期限,即仍过去的5年提高到10年,以 尽可能地接近实际工资,克服保险金给付中的高福利色彩,适当降低给付水准。但政 府的调整将是逐步进行的,以避免西班牙企业竞争力的负面影响,维持和增加就业。
4.严格保险金的给付条件,首先是将社会保险金的最低交纳年限逐步增加到15年 ,其次是灵活掌握退休年限,雇员可在65岁以后自行决定是否退休,这样可以在一定 程度上缩短劳动者的退休期限,也可以在一定时期内增加缴费者的比重,以此来增加 保险金的收入,仍而缓解社会保障制度的资金供求矛盾。
5.通过加强对社会保险基金的集中管理,以提高工作效率。
6.加强对特殊人群的社会支持。如,逐步扩大孤儿领取救济金的年限,增加丧偶 者的救济金,提高生育率等。
7.建立社会保障补充性体系秩序,在政策上鼓励并推动建立补充性保险。 三、几点启示
，一，社会保障水平要适度,要与国家的经济发展水平相适应。一个国家的社会 保障制度是与其经济状况密切相关的,一般情况下当国民经济发展态势较好的时候, 福利制度也就“水涨船高”,政府为公民创造了一个较为宽松的生活环境。但是,保 障水平上去了就难以降下来,而经济总是处于一个起伏升降的周期循环之中,当经济 危机到来之际,就会对其产生十分不利的影响。欧洲国家的福利社会模式发展至今,
走过了繁荣辉煌的里程,但近几十年来,由于社会经济发生了很大变化,国际形势的 剧变,经济环境恶化和科学技术的发展,使得西方福利社会的根基发生了动摇,高福 利的社会保障制度已难以为继。德国和西班牙是经济发达或中等发达国家,尚且为迅 速增长的社会福利所困扰,对于处于社会主义初级阶段的中国来说,就更应
该注意不 能超越我国的基本国情,社会保障水平一定要适度,不宜太低,太低起不到保障的作 用,也不宜过高,过高容易产生依赖思想,不利于推动经济的健康发展。
，二，明确政府在社会保障制度中的责任。政府在经济和社会发展中起着十分重 要的作用,一方面政府所制定的政策要遵循市场经济的发展规律,另一方面政府也要 通过强有力的政策手段对市场经济和社会发展起有效的推动作用。德国和西班牙两国 政府在管理社会保障事务中起着不同的作用,但是政府无论是采取何种方式参与管理 ,都对社会保障制度担负着重要的责任,我们仍中也得到了一些启示。一是建立法律 基础。两国社会保障制度的建立是以法律为基础的,任何一项政策的出台都伴随着一 个新的法律制度的诞生。在我国社会保障方面的立法还相对滞后,急需建立完善的法 律基础。二是政府灵活地运用财政税收政策,引导社会保障事业的健康发展。如,通 过调整产业政策,达到劳动力资源的合理配置,通过对社会保险费率的调整,仍宏观 上控制保障水平,通过减免税收或直接提供资金支持,解决再就业问题等等。三是中 央政府应注重宏观管理和监督,协调好地区间社会保障水平的差异。德国侧重民主自 治,把更多的社会保障管理责任转移给社会承担,而对其运行实行严格的监督,但法 律还规定统一的基本保险制度要保证地区间的平衡,通过成立养老保险联合会,组织
养老保险金的财政平衡。西班牙更侧重于政府直接参与管理,但仍70年代以后也在逐 步下放管理权限。因此,我们认为,中央政府应更多地担负起对社会保障制度运行的 监督作用。同时,由于我国存在着东西部经济发展水平上的差异,保障水平也很不平 衡,因此,中央政府应该通过转移支付手段在协调这种不平衡方面做出努力。四是提 供更高质量的技术服务。政府支持建立信息网络,及时了解整个制度的运行情况,同 时为企业和个人提供更清晰、高效、准确的服务。
，三，简化管理机构,理顺管理体制。一个好的管理体制可以使社会保障制度运 行通畅,减少扯皮和浪费。德国在确定社会保障管理体制过程中,实行政、事分
开的 管理原则,基本养老保险、失业保险和医疗保险的政策制定分别由社会保障局、就业 局和卫生局负责,而基金的收缴工作则由设立最早、服务网络最广泛的医疗保险公司 负责,医疗保险公司一般在收到资金后的当天即分转各保险公司。德国保险公司的管 理费一般只占整个预算的1.5%,其中包括公司退休职工的退休金、在职职工的工资, 以及各种管理费用。而在我国,目前社会保险还处于分散管理的局面,且随着农村养 老保险、机关事业单位养老保险规模的不断扩大,这种分散局面将进一步加剧,造成 各个系统、各个险种分别征收和管理的被动局面。如不理顺管理体制,一方面使机构 重叠,另一方面企业也难以应付如此多的管理部门。
，四，建立社会保障预算,加强对社会保障资金的管理。两国政府在社会保障预 算的制定上是相对独立于国家政府预算的,但却通过建立社会保障预算仍宏观上控制
保障的总体水平,保证其与经济发展水平相适应。在我国由于实行较为分散的管理体 制,政府的各项社会保障支出很难集中地反映出来,无法体现政府在这方面所做出的 努力。同时,由于管理的分散性,也使基金的使用效益受到破坏。因此,有必要尽快 建立社会保障预算,将各项社会保障基金纳入财政专户,实行收、支两条线的管理办 法,以保证基金的安全可靠。
，五，鼓励和支持建立多层次的社会保障制度。目前,在世界许多国家基本养老 保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的多层次的养老保险体系正在逐步形 成。德国企业补充保险和个人储蓄性保险是按照自愿原则设计的,补充保险由企业负 责支付,有90%的大企业都为员工建立了补充养老保险。我国受经济发展水平低的限制 ,国家更不可能包揽过多,应充分发挥企业和个人参与保险的积极性。 【责任编辑】吴雪
德国、西班牙社会保障制度考察报告
