渣土危机下倡导土方平衡的城市竖向规划探析
——以南京为例
谢亚，施一峰，郁佳影
摘要：近年来，为提高城市空间资源利用效率、提高城市综合承载力，城市地下空间开发利用日益受到重视，开发规模增长迅速。随之产生的是大量的开挖土方，城市渣土处理需求严重超载，处理问题日益突出，产生极大的安全隐患，严重影响了城市可持续发展。本文以南京市为例，通过数据分析和预测揭示了城市渣土处理问题的严峻性，并进一步从规划源头环节分析其成因。在此基础上，本文提出从城市和控规单元两个层面加强城市竖向规划中的土方平衡，提出倡导土方平衡的城市竖向规划编制管理优化建议。 关键词：渣土,土方平衡,竖向规划,规划管理
1绪言
渣土作为城市建设的产物，是城市建筑垃圾的重要组成部分，其处理是城市垃圾处理系统的重要一环，有效有序进行渣土处理是实现城市可持续发展的基础。近年来，随着土地资源日益紧缺，以及城市安全问题日益凸显，在地上地下综合建设带动下，城市地下空间开发日益受到重视，开发规模增长迅速。随之产生的是大量开挖土方，城市渣土处理需求加大，处理难度日益加大。未来随着日益加剧的资源环境约束，新设置渣土填埋场日益困难，渣土外运填埋处理作为现下渣土处理的主要手段将难以满足未来处理需求。从源头环节上减少规划建设区渣土外运，成为破解城市渣土处理危机的迫切要求。
渣土外量运是规划建设区内挖方量与填方量的差值，直接由城市用地竖向规划所决定。城市用地竖向规划，即城市开发建设地区为满足道路交通、地面排水、建筑布置和城市景观等方面的综合要求，对自然地形进行利用、改造、确定坡度、控制高程和平衡土石方等而进行的规划设计。从现有研究和规划实践来看，城市竖向规划更多的关注交通、排水、工程管线敷设等问题
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,对土方平衡的研究相对较少，已有研究主要集中在控规及地块尺度的土
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方平衡计算方法方面，缺乏从全市层面对土方平衡的分析研究，及相应的竖向规划管理
研究，对土方平衡的重要性和急迫性认识还有所不足。
2危机显现——城市开发浪潮下的渣土处置危机
2.1南京市渣土处理现状
近年来，随着城市化进程不断推进，南京城市建设蓬勃发展，各类建设工程持续开展，城市建设过程产生渣土亦处于高速增长阶段，每年产生大量建筑垃圾及工程渣土。根据南京市城市管理局固管处统计，南京主城六区渣土申报量从2011年约1000万立方米增长到2016年2381万立方米（图1）。考虑到浦口、江宁、六合三区，保守估计南京都市区范围内由于
城市建设所产生的渣土已达到2500万立方米以上，相当于在25平方公里范围内抬升1米的所需填方量。这些渣土主要外运至城市外围，利用由废弃矿坑、低洼地设置的渣土弃置场进行填埋处理（图2），部分渣土以工程回填进行处理，每年处理年仅为300-500万方左右。
图1 2011-2015年南京主城六区渣土申报量（万立方米/年） 图2 南京市渣土弃置场现状布局（2016年）
2.2南京市渣土处理需求预测
未来几年，南京城市建设持续扩大，江北新区建设、地铁线路新建、综合管廊建设等重点工程将产生越来越多建筑垃圾及工程渣土，南京市渣土处理需求持续加大。根据《南京市近期建设规划2015-2020》以及《南京市城市地下空间开发利用总体规划(2015-2030)》等相关规划，至2020年，年，南京将新增建设用地 105平方 千米，更新各类用地约 101平方公里 ；南京地下空间总建筑面积年增400万平方米；城市轨道交通线路新增196.4公里；南京都市区范围内新增综合管廊约 250公里。结合上述规划，根据渣土产生来源对渣土进行分类预测，预计2017-2020年期间，南京市每年将产生渣土约2700万立方米左右。
表1 南京市近期渣土产生量预测（2017-2020）
渣土来源 计算方式 年产生量 （万立方米） 2080 普通建设工地的基坑土 基坑土 =地下空间建筑面积╳层高 ╳1.3（1.3倍为工程挖土周边放坡和周边占地系数） 地铁弃土 地铁弃土=地铁站点数量╳单个站点标准体积+地铁线路长度╳轨道截面积 466 综合管廊弃土 综合管廊弃土=综合管廊线路长度╳综合管廊截面积 总计 150 2696
2.3南京市渣土处理能力缺口
根据渣土处理量预测，未来四年，南京将产生1亿立方米以上的渣土，假定按照现有15%-25%左右的回填率，南京每年需要外运填埋的渣土达到7500-8500万立方米左右。但现有全市7个渣土弃置场剩余库容量已不足1200万立方米，随着现有渣土弃置场满容，而适于新设置渣土弃置场的土地空间有限，南京市渣土处理将出现巨大的渣土处理能力缺口，渣土处理危机凸显。在南京《南京市城市建筑垃圾处理规划（2016-2020）》（报批稿）中，规划考虑可实施性仅明确总库容在1100万立方米的 3处渣土弃置场，尽管另有10个备用选址，但总库容仍难以满足南京未来几年的处理需求。
为应对以上危机，南京市城管局在市内积极增加渣土弃置场的同时，已开始谋划跨市与句容合作，结合句容矿坑治理消纳填埋南京市产生的渣土。但随着现有渣土弃置场地满容，新增弃置场越来越远，渣土处理成本将越来越高，极易导致非法消纳渣土等违法行为，给城市公共和环境卫生安全造成极大隐患。
3危机根源——土方平衡缺位的城市竖向规划
3.1层级控制缺乏的土方平衡
渣土危机的根本原因在于规划建设的源头环节土方平衡缺失，导致处理需求严重超额，大量本可进行回填的渣土进行外运填埋处理，极大占用了有限的弃置场容量。尽管土方平衡是城市用地竖向规划中一项重要内容，但一方面由于现有的竖向规划仅考虑在规划区内部的自身土方平衡，忽视了区域间的土方协调考虑，土方平衡各自为政，导致在城市层面产生大量外运土方；另一方面由于土方外运量的多寡对场地规划建设的产生影响相对较小，规划师在进行竖向规划时往往在交通、排水、景观等设计后明确场地标高，导致土方平衡考虑不足，在控规单元层面上产生大量外运土方。
南京在城市规划建设中正是由于缺乏对于土方平衡的层级控制，导致了南京大量开挖土方将无处消纳的困境，给城市渣土管理带来了极大挑战。尤其在城市层面，南京市在江心洲、江北、河西等低洼地区整体开发中，若将城市土方平衡作为前置考量，提高片区整体标高，能极大减少这些片区渣土外运甚至消纳区外产生的渣土，同时还有利于提高这些片区的排水安全。但现在这些地区已经基本完成道路等基础设施建设，已经不能利用这些低洼地区消纳渣土。
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3.2利益分配失调的土方平衡
尽管从规划技术角度，区域尤其是控规单元内的土方平衡具有可操作性。但从经济角度来看，现有的城市开发利益分配机制导致了地方政府缺乏对加强规划区竖向规划土方平衡的积极性。
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055.渣土危机下倡导土方平衡的城市竖向规划探析——以南京为例
