[模拟] 申论模拟试卷755
一、注意事项 1.申论考试，与传统作文考试不同，是对分析驾驭材料的能力与对表达能力并重的考试。 2.作答参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。 3.仔细阅读给定的资料，按照后面提出的\申论要求\依次作答。
二、给定资料
1．2005年，国资委在继续实施“年度经营业绩考核”的同时，正式启动“任期经营业绩考核”。 2005年，国资委推行的年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩相挂钩的考核制度初步建立。目前设计的年度考核的基本指标包括年度利润总额和净资产收益率，任期考核的基本指标包括国有资产保值增值率和3年主营业务收入平均增长率。任期考核是综合考虑反映企业可持续发展能力及核心竞争力等因素确定的，考查了包括从可持续发展角度而进行的前瞻性投资、组织能力建设、管理调整方面的目标，从制度上防止企业短期行为。
实践证明，经营业绩考核制度的建立，大大增强了中央企业负责人经营的责任和压力。在 2004年快速增长的基础上，2005年中央企业继续保持销售收入和实现利润大幅提高、资产质量进一步改善的良好局面。2005年1月～11月，中央企业实现销售收入59 917.8亿元，同比增长 21.8%；实现利润5 649.9亿元，同比增长24.7%。预计全年实现销售收入6.6万亿元，实现利润6 000亿元。
2．上海市青浦区位于上海市的西北角，与江苏、浙江临界，是三省(市)的交界处，上海市工商局青浦分局现有正式干部职工188人，在职173人，局内设7个科室，下设7个基层工商所。辖区内各类经济主体7.2万户，其中个体工商户1.8万户，私营企业及其他法人主体5.4万户。上海市工商局南汇分局航头工商所是上海市工商局在全市指定的十大标杆所之一，新建办公楼 1 800平方米，投资500万元(不包括征地)，于2005年2月1日迁入，现有正式干部12人，其中第一学历本科以上6人，专科3人，专科以下3人，辖区内总人口6万余人，个体工商户900余户，各类企业主体2 000余户，2004年完成经济检查罚没款60余万元。现有公用车辆4部(桑塔纳1部，江铃宝典2部，金杯面包1部)、电脑18台(每人台机1台，每组1台手提电脑)，人均拥有电脑量1.5台。
工商部门作为监管社会主义大市场主体及行为的综合部门，随着市场复杂化、国际化，原有的一套“头痛医头、脚疼医脚”，疲于应付的粗暴式、散漫式、低效率的管理已远远不适应当前的市场状况。从而上海市局率先垂范，采用高科技，实行先进的网络化管理，坚决摒弃过去重收费轻管理，或者只收费不管理的做法，将原有的个体管理费、市场管理费等的征收委托给当地社区，腾出时间和精力专心致力于各类经济主体的监管。同时，在加大监管力度、提高监管层次上大做文章，每年通过企业年检、个体验照、商标年审、广告审批，以及市场年检，“重合同守信用企业”评选、“消费者满意单位”评定以及著名商标、驰名商标的评选和认定等项工作，广泛采集企业合同守信、纳税状况以及银行信用等方面的内容，输入网络自动生成企业的综合信用监管档案，在此基础上，按照严格的标准将各类经济主体分成A、B、C、D级企业，对于确认为不守信(C级)和严重失信(D级)的经济主体，实施严格的监管，正是因为有了这套系统，才能使青浦区工商
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分局以 173人的队伍能够监管7.2万户的各类经济主体，而不至于陷入无序状态，真正做到了“一两拨千斤”。
3．由于医疗服务领域存在大量的市场失效现象，所以需要监管医疗产品和服务及其提供者的准入、质量、价格，通过建立合适的激励机制解决医患双方的信息不对称问题，为竞争机制充分发挥作用创造必要的条件。通过对市场准入、公共补贴、非营利机构不分配利润政策执行和市场秩序的监管，建立和维护多元供给主体(容纳各类不同性质的医疗服务提供者)公平竞争的环境，从而提高资源的配置效率。
完善的医疗监管体系既包括常见的对私人竞争市场的监管，也包括了政府对国有机构实施的保持距离型的干预。一个完整的医疗监管体系包括政府监管，同时还包括行业自律组织，如医师协会、护士协会等。
经过20多年的改革，我们初步建立了一个开放、竞争性的市场经济体制。但是在公共服务领域，我们仍然处于探索阶段，为建立一个与我国社会结构和发展阶段相适应的现代公共服务体系进行了许多有益尝试。在医疗卫生领域，20多年的改革明显地扩大了供给，提高了技术水平，为患者提供了更多的选择。同时，由于政策不配套和制度建设滞后，目前医疗系统存在很多问题。政府投入不足，基本医疗资源分配不公平，医疗机构治理机制不完善，行业准入监管不规范和不公正，传统的管办不分导致公立医疗机构难以成为独立真正的竞争主体；我们既没有严格的行政控制手段，也未建立有效的现代监管体系，所以绩效考核不严格、竞争秩序混乱、总体效率低下。从经济逻辑上讲，由于在患者、医生、医疗机构、出资机构、政府行政管理和监管部门等多种利益主体之间没有形成一套有效的激励和约束制度，加上从业人员缺乏有效的自律意识，总体的激励机制扭曲，使各个环节存在的市场竞争失效被放大，在医疗领域出现了民怨沸腾、耸人听闻的事件。
从医疗管理体制上讲，目前我国医疗服务行业仍然采用卫生行政部门主管以及其他部门联合实施行政管理的模式。公立医疗机构除了接受卫生部的监管外，还要接受财政部、发改委、中编办、人事部等许多相关政府部门的管理；民办非营利医疗机构要接受民政部的管理，营利性医疗机构要接受工商部门的管理。在各级地方政府，其监管职能的横向分配基本相同。
4．在一般的产业领域，监管机构所面临的对象往往是私权主体。但在存在大量公立、政府机构的公共服务领域，政府也越来越多地采用上述基于规则、保持距离的专业化监管模式。在医疗领域，如果政府直接开办医院免费为全民提供医疗服务，那么政府往往采用传统的公共服务供给模式，即政府将制定政策(提供免费医疗服务的公共组织确定目标)、提供资金(以预算资金分配的方式间接影响公共组织的行为特征)和行政控制(利用行政指令和科层制管理影响公共组织的治理结构和激励机制)等职能集中于一身，通过行政命令的方式贯彻政府的政策目标。在法治社会中，如果问责机制健全，这种行政主导的层级制可以是有效的。但这种传统行政管理的委托代理体系存在严重的效率问题，所以为了提高公共服务的效率，发达市场经济国家又逐步引入政策制定、执行和监督相分离的政府内监管，这是新公共管理的重要领域。政府内监管的主要特征如下：
(1)设立独立于传统行政部门的政府内部监管委员会，负责设定监管内容、监管程序和监管标准，依据上述要求和标准分别针对公共部门(如国有企业)和公共服务机构(公立医院和公立学校)进行监管，要求被监管者遵守各项监管规则，提出改进要求并负责监督实施。
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(2)政府内的监管机构享有法律或最高行政首长的专门授权，专职负责审查被监管者(公共服务机构)的行为，由特定的审计员和调查员进行财务审计、绩效评估和现场检查。
(3)强化对财政资金使用的绩效审计，完善基于任务和绩效的公共财政制度；对于公共资源的使用和公共政策的制定进行严格的成本—收益分析；加强对各类行使行政权力以及使用政府资金的公共代理机构和其他公共部门的监督和审查，保证有效产出和良好业绩。
在现实中由于几乎所有国家的医疗卫生服务都是由政府与私人机构共同提供，且个人也必须以“共付费用”的方式承担部分筹资责任，所以有效的监管体系既包括政府内监管的制度安排，同时也包括政府对其他交易行为主体的监管。在对医疗服务实施监管的各种机构中，行业自律组织机构的作用非常重要。但行业协会往往也是行业的利益代表人，所以必须要有较好的监管治理机制使整个监管体系能够服务于大众利益。
5．据交通部海事局体改办负责人介绍，水上安全监督体制改革是为了贯彻落实党的十五大提出的深化行政体制改革、加强执法监督的要求，适应发展社会主义市场经济的需要，理顺和完善水上安全监督体制，促进水运生产力的发展。1998年，国务院决定对水监体制实施改革。中国港务监督局(交通部安全监督局)和中国船舶检验局(交通部船舶检验局)合并组建为中国海事局(交通部海事局)。沿海(包括岛屿)海域和港口、对外开放水域及主要内河(长江、珠江、黑龙江)干线及港口的水上安全监督管理，按照在同一水域、同一港口和同一地区不重复设立安全监督管理机构的思路，实行“一水一监、一港一监”垂直管理体制，由交通部统一领导。
为有利于水上安全监督机构的划转与合并工作，交通部依照改革方案与有关省(区、市)政府分别签署协议，组成联合工作组，按照“先海后江”的顺序分步实施。首先，在中央管理水域内，交通部设立了20个直属海事机构，逐步开展划转与合并工作。到2004年，沿海水监体制改革工作全部结束。同时，交通部与安徽、湖北等沿长江省份的人、财、物交接工作和水域划界工作稳步推进，地方设置水上安全监督机构等工作也在各省(区、市)政府的统筹安排下陆续完成。
据介绍，水监体制改革的最大变化是实行了“一水一监，一港一监”的管理体制。通过水监体制改革，交通部直属海事系统管辖水域已经覆盖了我国沿海(包括岛屿)海域和港口、对外开放水域和主要内河干线(长江、珠江、黑龙江)及港口。航标管理体制改革实行了海区管理，沿海航标管理关系基本理顺。与此同时，在中央管理水域以外的水域，有关省(区、市)政府设立了地方海事机构。可以说，水监体制改革形成了全国水上交通安全监督管理一体化的格局，实现了理顺关系、明确职责、统一政令、统一布局、统一监督管理，避免了机构重叠，克服了职能交叉，规范了执法行为，增强了监管能力，为保障水上交通安全，促进航运经济的发展起到积极推动作用，并将发挥长远影响。
水监体制改革以来，我国水上安全监督管理工作得到空前发展。交通部海事局有关负责人介绍，水监体制改革以后，海事系统按照部交通党组的要求，针对航运事业快速发展、管辖水域船舶流量普遍增加、水上交通安全监管难度加大的情况，不断创新监管理念，更新监管模式，提高执法水平和监管能力。
据了解，目前，涉及海事的法律、法规、规章、规范性文件已达800多部，海事法律体系框架已基本形成。另外，全国水上安全监督管理一体化的格局使海事部门对船舶、船员的监督管理力度明显加强，水上安全形势趋于稳定，搜救能
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力大大提升。以珠江口为例，据1995年～1999年的事故统计；珠江口水上交通事故占广东水上事故总数的40%以上。2000年1月，水监体制改革开始后，广东省港务监督局与广州海上交通安全监督局合并为广东海事局，珠江口水域统一由广东海事局监管。2001年，珠江口水域事故与上年相比下降45%，2002年又比上年下降28%，此后，事故数一直呈下降趋势。广东海事局局长汪湘涛表示，水监体制改革的“三统一”优势在珠江口水上安全监管中得到了有效发挥，
今后，我国水上安全监管工作将沿着“船舶适航、船员适任、安全畅通、有效监管、优质服务”的目标不断加强执法能力建设，履行好海事管理职责，为我国航运经济的快速发展创造和谐的水上交通安全秩序。
6．监管制度可以追溯到19世纪的美国。在1887年，旨在管理那个时代最伟大的新兴工业——铁路的州际商务委员会的成立，标志着经济管制时代的开始。对铁路实行管制的理由是，铁路成为当时美国的关键产业，因为铁路将整个国家联结在一起，从而消除了各州的边界。因此，管制的目标是实行公正、合理的价格，确保公众的利益，限制铁路巨头们对市场的操纵。这一监管制度建立后，证明了在自由经济体制下的垄断行业中管理私人经济的有效性。随后经济管制的思想，开始延伸到电力、石油、天然气、电信、民航等其他的重要领域，管制思想成为影响美国经济的重要方面。
20世纪70年代的两次石油危机，重创了美国经济和电力工业。美国国会于1978年通过了“公共企业管制政策法(PURPA)”，虽然立法的初衷是鼓励可再生能源的发展和新技术的采用，但事实上PURPA法却为美国的电力市场打开了竞争的大门。随后，在里根时期，奉行“供给学派”的主张，提倡放松管制和自由竞争。从而使得电力监管体制进入了一个改革的新篇章，由此拉开了电力工业改革和电力监管制度改革的序幕。1996年4月24日，美国联邦能源管制委员会(FERC)发布了著名的888号法案，通过开放非歧视性的输电服务促进电力批发市场的竞争。
美国对经济管制的新思路，被英国的撒切尔首相采用和发扬，电力工业私有化、打破垂直一体化垄断、重组电力工业的市场化结构、改革和重构电力监管体制，成为了英国电力改革不可分割的组成部分。特别是20世纪80年代以来，全球电力工业市场化改革浪潮风起云涌。一些国家在建立电力市场、引入竞争的同时，建立与之相适应的专业监管机构。如英国、加拿大、阿根廷、巴西、印度、波兰等国，在实行电力改革时，都成立了专门的全国性监管机构。欧盟委员会在“1996欧盟电力改革指令”中明确要求其所有成员国“建立一定的有效的监管机制，保证透明度，以避免滥用某些垄断市场的行为，尤其是损害消费者、带有掠夺性的行为”。到2001年4月，除德国以外的所有欧盟成员国都进行了监管体制改革，建立了电力或能源监管机构，明确了与电力市场结构变化相适应的监管内容。
7．加强环境监管，严格环境执法，是“十一五”期间我国环境保护工作应下大力解决的问题。健全环境监管体制是加强环境监管、严格环境执法的前提和基础。
目前，我国实行的是分级负责的环境监管体制，对保护环境发挥了重要作用，但现行环境监管体制不能适应新形势下加强环境保护工作的要求，难以为强化环境监管提供有力的体制保障。
目前，跨省界重大环境事故与纠纷频繁发生，但国家监管体系不健全，中央对跨省界重大环境问题直接监管能力弱。地方政府的环保责任只限于本行政区域，
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由于管理分割，缺乏解决跨界环境问题的能力，需要由上一级政府协调解决，但目前体制、机制上又缺乏相应考虑。
一些地方政府往往只强调和关注GDP的增长，环保部门执法监督工作受到不正当干预的情况越来越突出。虽然环境保护干部管理体制从“块块管理”改为“以地方为主的双重管理”后，不当的行政干预受到一定程度的制约，但仍难以从根本上解决问题。
中央政府对地方政府缺乏有力的监督制约机制，国家对落实地方政府环保责任缺乏监察能力；同样，上一级地方政府对下一级地方政府也缺乏责任监管机制，环境监管责任没有真正落在各级地方政府和有关部门身上，特别是对基层的环境监管尤为困难。环境监管机构不健全，基层执法条件差，人员经费和工作经费没有保障，基层环保部门难以集中精力开展环境执法工作。
现行环境监管体制存在诸多问题，已不能适应经济社会发展和环境保护新形势的需要。为提高环境保护综合协调能力，加大环境执法监管力度，保证国家环境保护法律法规的贯彻落实和环保目标任务的实现，亟须对现行环境监管体制进行调整和完善，逐步建立有效的环境监管体制。
8．在鲜茧收购季节，甘肃省陇南市康县云台工商所充分发挥市场监管职能，以服务地方经济为己任，为确保辖区蚕桑产业的健康、快速发展，紧紧围绕县委政府提出的“南茶北桑”发展战略，认真贯彻落实《茧丝流通管理办法》和县政府蚕茧收购协调会及局领导的指示精神、抽调精兵强将，按照“面上控制、线上巡查、点上堵截”的工作方法，强化监管措施，对蚕茧收购市场实行全方位、全天候监管，有力地打击了无证非法收购、贩运鲜茧的不法行为，维护了正常的收购秩序。
云台工商所辖区是康县蚕茧的主产区，产量约占康县总产量的80%，因近年鲜茧市场销路走俏，价格大幅度攀升，为牟取非法利益，不少不法商贩开始非法收购、贩运鲜茧。为逃避打击，往往采取白天分散入户收购，夜间探查路线、集中外运的手段，给市场监管工作带来困难。面对这一严峻形势，在县交警大队的紧密配合下，加强情报信息收集，采取“分兵出击、变换路线，点面结合、蹲守堵截”的办法，加大巡查与打击力度。经过10个昼夜的连续奋战，在康县交警大队、县蚕桑中心的全力配合下，共查获涉嫌非法收购鲜茧案件5起，查扣鲜茧648.1公斤，总货值1.2余万元，有力地打击了非法经营行为，震慑了有不法企图的其他商贩，维护了正常的收购秩序。
9．实现公民的充分参与，其前提和基础在于监管机构对于相关信息的公开和公布。这是因为，监管机构和被监管者之间往往存在一定的信息不对称。在原有的计划经济体制之下，监管机构往往掌握着所有的信息，而被监管者则知之甚少。而随着市场经济体制的确立和发展，一方面，被监管者可以通过市场获得一定的信息，如电信企业往往熟知市场信息以及消费者的需求信息。另一方面，被监管者对于监管机构的相关决定或政策形成过程则缺乏必要的信息和了解。由此，监管机构和被监管者之间的信息不对称，容易导致规制政策设计悖离规制实体目标，而且也不利于被监管者利益的保障。
可见，对于监管机构来说，监管程序应当清晰透明，应当使被监管者和其他可能受到影响的人充分了解监管政策。通过信息的充分披露，增强了规制中的灵活、参与及自愿，减少于被监管机构对于政府的依赖。此外，信息的披露和公布也可以避免“管制俘获”的发生。目前法律法规对于监管机构的信息公开已经有了一些规定，但实际中如何界定应予公开和秘密的界限，以及采取何种公开的方
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