试析高等教育问责的范围 ”
[论文摘要]当前高等教育在社会发展中的作用逐渐增大，其职能也在不断扩大，所承担的责任也越来越多，因此，实施高等教育问责是满足我国高等教育大众化发展的必然要求。问责范围作为高等教育问责机制建设中不可或缺的一部分，其主要解决“问什么”的问题，即高等教育权力主体对哪些行为和事项承担责任，社会公众在多大范围内对高等教育权力主体实施监督。文章从我国实施高等教育问责的现实意义入手，分析了高等教育问责范围的含义和界定问责范围的作用，并在此基础上提出我国高等教育问责范围的具体内容，以期对我国教育问责机制的建设有所参考。
[论文关键词]教育问责 问责范围 权责统一 依法治教 一、我国实施高等教育问责的现实意义
“问责制”一词最早仅在公共管理学领域和政治学中使用，在高等教育领域适用问责制可追溯到20世纪中后期的英美等国。由于高等教育在政治、经济、文化方面的作用日渐增大，其职能的不断扩大，所承担的责任也越来越多；同时有限的财政支持迫使各高等教育机构通过实施教育问责机制来配置资源以满足高等教育大众化发展的需要。美国教育社会学家马丁·特罗认为，高等教育问责制是教育组织按照法律和道德要求有责任地向他人汇报、解释、证明和回答教育资源如何使用、效果怎样的制度。在我国高等教育领域实施问责机制是权责对等原则的必然要求，它对我国高等教育的发展有着重要的现实意义。
1.高等教育问责机制是高校依法治校的重要内容。依法治校就是在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政、学校依法自主办学、依法接受监督的格局。作为权力制约机制的高等教育问责制是高校实现实行依法治校的重要内容。我国《高等教育法》规定了高校享有自主管理权、教育教学权、学生管理权、招生权等项职权，而这里的“职”字本身就是对权与责的一种规范和限制，即《高等教育法》中所规定的各项职权本身也是高校在实现高等教育目的过程中应当承担的责任。高校根据法律所享有的管理权力也如其他行政权力一样具有支配性和强制性，其也存在被滥用的可能。因此，根据权责对等原则，高校在享有《高等教育法》所规定的各项权力的同时，必须同时依据法律承担在实施权力行为而引起的各种法律后果，实现权力行使和责任承担的平衡与统一，不能只行使权力而不承担责任。近几年，随着我国社会主义法制化进程的不断推进，我国教育法制的建设得到了很大的发展，高等院校的依法治校工作进展较快。但从总体来看，很多高校的法治观念和依法管理的意识较为薄弱，配套制度和措施不够健全，而高等教育问责机制的建立和完善将可以很好地约束高等教育行政部门和高校，使其各项管理活动和运行机制能够在法治的轨道上良好运行，真正实现依法治校、依法治教。
2.高等教育问责机制是化解教育权利冲突的有效手段。随着我国高等教育法律规范体系的不断完善，高校的法律地位发生了很大变化，高等院校与教育利益相关者包括教育行政部门、举办者、教师、大学生之间的法律关系也在不断改变，加之我国公民教育权利意识的觉醒，各种教育权利冲突越来越多地出现在高等教育领域，最为典型的就是大学生与高校之间的纠纷，并由此引发了很多的社会问题，给高等教育的改革与发展造成了很大影响。因此，理顺高等教育领域内各主体之间的关系，尤其是作为教育权主体的高校和受教育权主体的大学生之间的关系，平衡好高校的管理权和大学生之间的利益，营造良好的教育氛围与环境对我国高等教育的稳定发展有着重要的作用。事实上，高校与大学生之间矛盾与冲突的主要原因在于二者的不对等，大学生的受教育权、参与权和其他主体的教育权利难以有效地制衡高校的管理权，高校的决策、管理和运行机制随意性较大，缺乏民主性、规范性和程序性。高等教育问责机制的主要目的就是让享有管理权限的高校依据教育法律规范对自己的管理活动承担相应责任，让其在实施每一项活动时都能受到有效约束，使之规范化，从而有效化解高校与大学生以及其他主体之间的冲突。故而建立和完善高等教育问责机制对平衡协调大学生的受教育权和高校管理权，解决各种教育权利纠纷，推动我国高等教育良性发展有着重要的作用。
3.高等教育问责机制是公众和社会监督高等教育管理的有效方式。当前我国的高等教育已经进入大众化发展时期，这就要求高等教育行政部门和高校改变管理模式，实施民主化管理、规范化管理。而要实现高校民主化管理的必然要求就是建立相应的制衡体系和加强高等教育的监督力度，让高校的决策、管理等各项活动都能够接受社会大众的监督。高等教育问责制作为一种监督制约机制可以成为公众和社会监督高等教育行政部门和高校的决策和管理活动的有效方式，即社会大众监督教育管理者的各项活动，一旦发现高等教育的管理者有违法、违纪、违背高等教育基本原则和基本精神的行为或事项时，社会大众可以作为高等教育的问责主体依据问责程序对高等教育管理者进行问责。而且由于社会大众的问责属于异体问责，往往是在平等原则下所进行的高校管理者与社会大众的充分沟通与了解，也能促使高校管理者在之后的管理活动中更好地公开高等教育信息，以保障社会大众的知情权、参与权和监督权，从而在高等教育管理者与社会大众之间形成良性的互动信任关系。 二、高等教育问责范围的含义及科学界定问责范围的必要性
1.高等教育问责范围的含义。高等教育问责机制的主要内容包括“谁来问”“向谁问”“问什么”和“怎么问”四个部分，即问责主体、问责对象、问责范围和问责程序。在这四个要素中，问责范围发挥着重要作用，它直接关系到高等教育管理者在多大范围内对自己的管理活动负责，也决定了社会大众监督高等教育管理的范围。高等教育的问责范围主要解决“问什么”，即高等教育管理者对自己的哪些活动承担责任，基于怎样的事由来向其问责。高等教育问责范围根据采用标准的不同会有不同的理解，如从高等教育活动的不同阶段不同环节加以界定，可以将问责范围界定为决策环节的问责和决策执行环节的问责。笔者拟从具体内容角度界定问责范围，包括对高等教育教学科研、教育决策、依法治教和依法治校、教育经费的管理和使用以及教育管理者和高校教师的道德等五个方面的问责。 ” 第二，高等教育问责范围决定了公众和社会监督高等教育管理者的广度和深度。高等教育的问责范围对应着高等教育管理者承担责任和受到限制的范围，范围规定得越宽越明确意味着高等教育管理者受到的限制越多；相反，范围规定得越窄越模糊则表明管理
者受到的限制越少，因为其只对纳入问责范围的行为和事项承担相应的责任，而没有纳入其中的行为和事项，即使是错误的、不合理的，有可能会损害师生等利益相关者的利益，高等教育管理者也无须对此负责，这也就意味着社会大众无法对管理者行使这些权力的行为和事项进行监督。很明显，这与高等教育管理权设置的目的不相符，也不符合“有权必有责、用权受监督”这一理念。因此，我们必须充分意识到责任是权力最好的平衡器，明确高等教育责任与其权力的统一性。没有权力就不可能谈及责任，只要在高等教育权力范围内出现了各种问题，必须有相应的主体来承担责任，而权力一旦失去制约机制也势必背离权力的最终目的。在高等教育问责机制较为完善的英美等国，往往注重公众对高等教育发展监督的广度和深度，因此，将问责范围规定得较为明确、普遍以便于社会公众进行监督。可见，及早科学地界定高等教育问责的范围，保证其具有普遍性、公开性，才能保证社会公众对高等教育管理和运行的监督权落到实处。 三、高等教育问责范围的具体内容
国外高校问责的范围一般包括：财政廉洁、财政安全、风险管理、管理体制、成本/竞争力、物有所值、学校规划、投资数额、与学生相关的统计数据、教学、研究和服务质量、道德规范/责任、环境等。可见，国外高等教育问责的范围规定得较为详细、明确、细致，能够很好地约束高等教育权力主体的行为。而目前我国由于问责机制尚未健全，问责法律规范体系不完善导致高等教育问责范围过窄，可操作性不强，因此明确科学地界定教育问责范围实属必要。基于高等教育权力主体职责权限、工作内容和要求标准的不同，应在坚持权责统一、效率优先、兼顾公平原则的基础上，采用定量和定性、原则和具体相结合的方法，使之具有较强的可操作性，实现高等教育问责的常态化，变事后问责为全程监督，使我国高等教育实现高效优质发展。 3.对违背依法治教、依法治校原则的行为问责。依法治教是依法治国的一个重要方面，而依法治校是依法治教在高等教育领域的体现。实施依法治教和依法治校是实现我国高等教育改革和发展的重要保障措施，也是高等院校提高办学水平和办学质量的制度保证。依法治教和依法治校的实质要求享有高等教育权主体的行为受到必要的法律等规范性文件约束和有权主体的监督，使高等教育活动做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。到目前为止，全国高校实施依法治校工作已有一段时间，虽然成绩显著，但在高等教育领域同样存在很多违法的行为和事项。因此，加强对高等教育权力主体违背依法治教、依法治校原则行为的问责和监督，对保障师生的权益有着极大的作用。其主要内容包括：（1）各类高等教育规范性文件的制定方面。高等教育规范性文件涉及教学、教师、学生、校园安全等各个方面，直接关系到各方主体的权益，如果这些文件的制定存在违法性或是有违公正公开原则，其必定会影响依法治教、依法治校的施行，因此，对规范性文件进行问责实有必要。（2）师生权益保护方面。高校教师和大学生是高等教育的重要主体，对其合法权益的保障是高等教育改革和发展的目标之一，也是依法治教和依法治校的重要内容。因此，高等教育管理权主体的违法行为侵犯了师生权益，则必须承担相应的责任。（3）高校招生方面。高校招生制度是高等教育中重要的一个环节，为了维护高校招生制度及有关政策规定的权威性和严肃性，必须对招生中的违法行为进行问责，以净化高校招生环境。 5.教育管理者、高校教师的道德问责。高等教育的目的是培养具有实践能力和创新能力并具有优秀品德的人才，作为育人的教育管理者和高校教师必须具备高尚的师德、先进的教育理念以及符合现代教育的知识结构，其中最为重要
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