新形势下如何推进档案部门规章的发展与完善
作者：曾永莉 卢鸿莉
来源：《办公室业务（上半月）》 2018年第6期
【摘要】随着《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》修订完成，修订和完善档案法规、规章等刻不容缓。特别是国务院各部委颁布的档案规章数量多、规范事项具体、适用范围广，对其进行修订和完善有利于推进档案法规体系的完善。因此，本文对我国现行有效的有关档案事业的部门规章进行全面统计分析，发现目前存在部分规章内容滞后、条款之间不协调以及规范事项不全面等问题，针对这些问题提出解决对策，以期能推进档案规章的发展与完善。
【关键词】部门规章；档案法规；档案规章
2016年4月国家档案局颁发了《全国档案事业发展“十三五”规划》（以下简称《规划》），《规划》提出将“档案治理法治化”的发展目标，确定“全面推进档案法治建设”为主要任务，由此可见档案法治建设将是“十三五”期间档案工作的重要内容。档案法治建设包括档案法规标准建设、档案法治实施、档案法治监督等，而首当其冲的就是档案法规体系建设，只有形成较为完整的档案法规标准，才能做到有法可依，为依法治档提供制度保障，因此科学规划和完善档案法规体系建设势在必行。
我国档案法规体系是以《档案法》为核心，由符合《中华人民共和国立法法》规定的若干有关档案工作的法律、行政法规、地方性法规和规章所构成的相互联系、相互协调的统一体。我国档案法规体系呈上窄下宽的金字塔型，档案法律仅有一部，档案法规只有数十部，数量较少，而规章作为金字塔基层，其数量众多、内容具体、作用广泛，是档案管理活动的重要根据，深入研究和完善档案规章建设，能进一步推进档案法规体系的发展与完善。根据《立法法》规定，规章可分为部门规章和地方政府规章，由于地方政府规章适用范围有限，因此本文主要探讨档案部门规章。档案部门规章，指国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构等颁布的有关档案事业的规章。基于档案部门规章建设现状，本文探讨了目前建
设存在的问题和不足，并提出相应的改进措施，希望以此促进我国档案法规体系的发展和完善。
一、档案部门规章建设现状
档案部门规章数量较多，调整领域广泛，笔者从北大法宝法律数据库中检索档案相关国家部门规章，经过筛选去重，整理得到共85部现行有效部门规章。本文在调查统计的基础上，从制发时间、制发主体、规范事项等方面对我国档案部门规章建设的基本情况进行归纳和总结。
（一）制发时间。从下表可以看出，自1981年颁布第一部部门规章以来，国家各部委几乎每年都颁布了有关档案事业的部门规章，从1987年颁布《档案法》到1996年第一次修订，10年间国务院各部委共出台51部，其中1990—1994年比较突出，五年间共出台了38部规章，占部门规章总数的44.7%，从1996《档案法》第一次修订年到2017年第二次修订，在此期间国务院各部委共出台29部。
（二）制发主体。制定和发布部门档案规章的主体有三类：一是国家档案局，共制发了《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》《各级各类档案馆收集档案范围的规定》等11部规章。二是国家档案局与国务院各部、各委员会、审计署和具有行政管理职能的直属机构，联合制发共25部规章，例如《环境保护档案管理办法》（环境保护部、国家档案局令第43号）
《会计档案管理办法》（财政部、国家档案局令第79号）。三是国务院各部、各委员会、审计署和具有行政管理职能的直属机构，共制发49部规章，此类规章具有很强的专业性，如《畜禽表示和养殖档案管理办法》（农业部第67号令）《城市房地产权属档案管理办法》（建设部第101号令）等。档案部门共参与制发部门规章36部，仅占部门档案规章总量42.3%，其余均由国务院各部委单独制发。
（三）规范事项。笔者根据部门规章的规范事项将其分为四类：文书档案、科技档案、专门档案以及其他。通过统计得到规范文书档案的共6部，规范科技档案的共27部，规范事项包括环境保护、城市建设、医疗卫生、科学技术档案工作；规范专门档案的共19部，规范事项包括会计档案、人事档案、审计档案、婚姻登记档案、艺术档案等；其他类共33部，纳入其他类的部门规章大都是对档案工作进行全面综合的规范，规范事项包括企业档案、社区档案、档案管理违法违纪、档案馆档案收集范围、档案馆开放等等。
二、部门规章存在的主要问题
（一）部分规章内容滞后。随着市场经济日新月异的发展和全面改革的不断深入推进，档案工作面临着很多新问题、新情况，部分部门档案规章出现不适应。从上表可以看出档案部门规章大部分在2000年前出台，制发时间较早，最早的已出台36年，这样必定会使得现有部分规章内容滞后，与当前档案工作要求不符。例如2014年中组部和人社部等5部出台了《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（简称《通知》），规定取消收取流动人员人事档案保管、查阅、转递等基本公共服务的费用，而1996年出台的《流动人员人事档案管理暂行规定》（简称《规定》）中第七章第十九条规定“应本着服务为主，适当收费的原则，按照有关规定收取服务费”，这显然已经与目前政策要求和现实情况不符，应该及时进行修订删除。特别大部分规章都以《档案法》和《档案法实施办法》为立法根据，随着《档案法》和《档案法实施办法》的相继修订完成，原有部分规章的内容、精神必然出现不一致和滞后。除此外2015年出台的《归档文件整理规则》中对文书档案的整理单位进行了修改，以“件”为单位进行整理，而在此之前出台的部门规章中对文书档案整理单位仍是以“卷”为单位，这就导致规章内容与目前新要求不一致，例如《审计署行政机关管理文件材料立卷归档暂行办法》。
（二）部门规章体系不协调。部门规章体系不协调主要表现为纵向与上位法不协调和横向规章之间不协调两种形式：一是与上位法不协调。例如《档案法》第二章第六条规定了档案机构及其职责，国家档案行政管理部门主管全国档案事业；县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业；机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案。其中并未提及国家行业或专业主管部门，更未对其就档案工作进行授权。然而，《社会保险业务档案管理规定（试行）》中第四条规定“人力资源社会保障行政部门负责社会保险业务档案管理工作的组织领导，接受档案行政管理部门的业务指导”。《会计档案管理办法》第四条规定“财政部和国家档案局主管全国会计档案工作，共同制定全国统一的会计档案工作制度，对全国会计档案工作实行监督和指导”。明显可以看出，作为上位法的《档案法》没有授权，下位法却增设或扩大上位法授予权力的范围，造成纵向上的不协调。二是部门规章之间的不协调。从部门档案规章制发主体可以看出，几乎二分之一的部门规章是由国务院各部委单独制发，由于没有国家档案局的参与或沟通，就很容易造成在规范相同问题时，各部委制发的部门规章与档案局制发的部门规章之间存在不协调。例如国家档案局颁布的《城市建设档案归属与流向暂行办法》与建设部制定的《城市建设档案管理规定》存在着许多矛盾。《城市建设档案归属与流向暂行办法》规定“城市建设档案的报送和接收由档案行政管理部门进行监督、协调，对违法行为由县以上档案行政部门依照《行政处罚法》和《档案法》给予处罚”。而《城市建设档案管理规定》则规定“城市建设档案由建设行政主管部门管理，对违法行为由建设主管部门给予处分，未按规定移交工程档案的依照《建设工程质量管理条例》的规定处罚”。可以看出两部规章对城市建设档案的主管部门以及处罚违法行为的依据有着不同的规定，造成横向上的不协调。
（三）现有部门规章规范事项不全面。部门档案规章在档案法律法规体系中占比较高，其规范事项涵盖范围广，包括对机关档案、企业档案、社区档案等的综合性规范，对城市建设档案、工农业技术档案、科研档案等科技档案的规范，以及对审计档案、社会保险档案、会计档案等专门档案的专业规范，还包括对档案行政许可、档案行政处罚等的规范，但依然存在部分领域没有相应的规章进行规范，还需进一步制定。例如航天航空档案、国防科技档案、信用档案、病例档案、知识产权档案，以及土地征用拆迁档案、土地承包档案等，这类档案大多没有相关文件进行规范，部分有地方法规或是规范性文件对其进行规范，但法律效力层级不高、强制性和普及性不够，因此还是需要制定对应的部门规章。
三、完善我国关于档案事业部门规章建设的构想
（一）及时清理、制修订部门规章。目前现行有效的大部分部门规章是2000年以前颁布的，部分规章的条文内容、用词等与实践情况不符，出现滞后的情况，容易引起档案工作的混乱，依法治档得不到保障。档案事业“十三五”规划在主要任务中明确指出要进行档案法规、规章的制修订。国家档案局应对现行有效的部门规章进行一次全面的审查和清理，根据相关政策文件和实践工作情况的变化，重点审查颁布时间较早的，对已经不适应现实情况的部门规章进行及时的修订，或是重新制定新的部门规章进行替代。除此外，还应针对信用档案、知识产权档案、土地征用拆迁档案等空白领域或重点领域制定新的部门规章，或是将这些领域已有的地方政府规章、规范性文件上升为部门规章，以增强其法律效力、扩大适用范围。
（二）合理分配权力，厘清各部门管理权限。部门规章之间的不协调，究其本质是各部门间权力抗衡的结果。虽然《档案法》中明确规定国家档案行政部门主管全国档案事业，县级以上地方各人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，但多年来，在实践工作中各行业或专业系统内的档案工作主要是由本行业或专业的主管部门实际管理负责，导致即使国家档案局有心想要管理其他行业的档案工作，也是心有余而力不足。因此，针对目前的现实情况，需要对各部门的权力进行合理分配，厘清各部门管理权限，并用法律条文进行明确，做到有法可依，从而改善部门规章之间不协调的现象。但到底是扩大档案行政部门的权力还是扩大行业主管部门的权力，这还需要根据现实要求进行更深刻的讨论才能作出最后的决定。目前就有学者主张扩大行业主管部门的权力，将我国档案工作原则由“统一领导、分级管理”改为“统一领导，分级、分专业管理”，并由《档案法》确定下来。笔者也比较赞同这种做法，各行业的档案工作具有较强的专业性、特殊性，由行业主管部门进行管理能更好地进行归档整理、发挥作用，档案行政部门只需要在此过程中进行监督和指导，保证各行业档案工作的规范性、科学性。
（三）提高立法技术，科学制定部门规章。在制定新的部门档案规章时，立法部门要遵循“循序渐进、突出重点、先急后缓、先易后难、先单项后综合”的立法路径，加强调研，包括实践调研和法律条文审查，避免出现体例不一、交叉重复或自相矛盾的现象，特别是在制定关于本行业档案管理的部门规章的过程中，避免出现自主性过大的规章及条例，从源头上杜绝不协调现象。国家档案局在制定适用范围广、综合性的部门规章时，应广泛采纳各行业意见，积极与法律内容涉及的行业主管部门进行沟通，而各部委在制定本行业档案管理方面专业性较强的部门规章时，同样需要与国家档案局沟通协调，杜绝各自为政从而造成规章之间不协调。部门规章作为档案法规体系的重要组成部分，是与档案法律、法规等相互联系、相互协调统一的，因此想要进一步完善部门规章，还需要对《档案法》《档案法实施办法》《科技档案工作条例》等法律法规进行修订和完善，从而促进我国档案法规体系的建设，形成科学、协调统一的档案法规体系，为我国的档案事业发展提供法律依据，为依法治档提供法律保障，推进我国档案法治全面建设。
新形势下如何推进档案部门规章的发展与完善
