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生态环境保护行政执法与刑事司法衔接制度问题研究
作者:陈江珊
来源:《青年生活》2019年第24期
摘要:本文通过对南京特种油厂污染环境罪案的梳理,审视了生态环境保护领域行政执法与刑事司法衔接工作中面临的法律规范位阶低、衔接程序标准不一、行政证据向刑事证据转化困难以及信息共享机制发展不协调等问题,提出只有完善现有法律制度、提高执法人员意识、完善证据衔接规范、加大信息共享力度,才能促进行政执法与刑事司法的有效衔接。 关键词:环境保护 行政执法 刑事司法 衔接机制
2018年7月10日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》要求“加快建立健全生态环境保护行政执法与刑事司法衔接机制”,重启了我国环境保护领域行政执法与刑事司法衔接(以下简称“环境两法衔接”)问题的热议。虽然通过近十年的努力,环境两法衔接制度框架已趋于完善,但健全的两法衔接长效工作机制尚未建立,实践中仍存在大量问题。本文将从江苏省2017移送典型案例——南京特种油厂污染环境罪案入手,总结归纳环境两法衔接在实践中存在的问题,剖析导致衔接不畅的原因,并给出具体改良建议。 一、 案情介绍
南京特种油厂因工厂生产管理松散,生产设备老旧,生产过程中机械油和乳化液有不同程度的滴漏,导致厂区地面油污严重。且分别于2000年左右、2014年8月建设隔油池,将生产过程中产生的废机械油及废乳化液等聚集到隔油池中,并铺设暗管与隔油池连接,将隔油池内未经处理的污水排放到厂区水塘,造成环境严重污染。经南京市秦淮区环境保护局认定,南京特种油厂为逃避监管排放污水的管道为暗管,污水排入的水塘无任何防渗漏措施为渗坑,排放的污水中含有的废机械油及废乳化液属于危险废物①。
在本案的两法衔接流程中,南京市秦淮区检察院通过两法衔接平台发现案件线索,第一时间介入调查,并会同秦淮区环保局进行现场考察,及时有效的对被污染水质进行了检测。发现符合污染环境罪构成要件后,秦淮区检察院于2017年5月14日向区环保局制发《建议移送涉嫌犯罪案件函》,区环保局于当日将上述案件线索移送秦淮公安分局,次日,秦淮公安分局对该案立案侦察。该案于2018年判决南京特种油厂等污染环境罪。 二、 存在的问题 (一)制度层面
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1. 现有制度位阶较低
通过对我国现行有效的环境两法衔接制度进行整理分析,不难看出,目前,与环境两法衔接机制相关的规定大部分是部门规范性文件和中央政策文件,效力层级低,所以强制执行力差,对有关部门的约束力不强,表现出政策导向性明显而法律权威性不足的缺点。国务院的规范性文件中主要规范环境两法衔接机制的仅有《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》,在部门规范性文件的数量上,涉及知识产权、食药安全、工商知产等领域两法衔接的也远多于环境领域的。此外,两法衔接的法律依据主要来源于国务院的行政法规、部门规章和相关部委的联合发文,而且多数以“意见”的形式存在,法律位阶较低,强制力弱,从而制约了“两法衔接”程序的顺利开展②。
2. 相关的法律规范间存在矛盾,实际操作难
对于环境行政执法与刑事司法衔接的程序性规定,还可见于《行政处罚法》、《刑事诉讼法》等法律,但这些法律规范间存在相互矛盾之处,导致两法衔接在实践操作中依据的标准不一、程序运行困难。我国《行政处罚法》在第22条中规定行政机关将案件移送司法机关的标准为“违法行为构成犯罪的”,而国务院在2001年发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的第3条规定“行政机关在依法查处违法行为过程中,发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等”即行为涉嫌构成犯罪的,行政机关才可以将案件向公安机关移送③,这显然高于《行政处罚法》规定的移送标准。 (二)实践层面
1. 行政证据向刑事证据转化困难
环境两法衔接顺利与否的关键在于行政证据向刑事证据的转化。在本案中,由于检察机关和公安机关的提前介入,南京市秦淮区环境保护局提供的环境监察现场监察(勘验)记录表、行政处罚案件调查报告、调查询问笔录、现场照片、环境监测数据报告、行政案件审议记录、环境影响报告表等证据材料被用作为证明犯罪事实的刑事证据。但负责办理此案的区环保局工作人员指出,行政机关在调查此类环境污染案件时的证据转化要困难得多④。
首先是两机关搜集证据的侧重点不同,行政机关作为公权力机关,目的在于查处环境违法行为和要求整改落实,强调客观事实的证明,其内容主要为行为人存在违法事实以及造成的损害后果,从而可能会疏于收集证明行政相对人无罪或罪轻的证据。而公安机关在侦察犯罪行為时要求能够形成完整链条,既要证明犯罪行为人的违法行为、主观动机,也要证明是否存在主客观违法阻却事由。其次,行政机关的性质和权力也会导致证据转化困难。以笔录为例,行政机关无强制力手段,当事人往往不配合,笔录的转化率极低。 2. 信息衔接不畅
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环境两法衔接的基础是信息的衔接。网上信息共享平台是换取信息的重要来源渠道,也是实现两法有效衔接的重要方式,截至2017 年2 月,全国29 个省区市已建成两法衔接信息共享平台,但覆盖全面行政执法领域的信息共享平台多数地区尚未建立。在信息共享平台的使用方面,部分行政执法人员为减少工作量而只录入案件基本信息和处罚决定依据,涉案证据完全无法体现,因此没有起到在环境行政执法机关和公安机关、检察机关之间及时、有效沟通案件信息的效果。此外,信息共享平台往往过于偏重单向执法信息传递而忽视公检机关对案件处理情况的反馈,这样不仅不利于行政执法机关高效处理从公检机关移送回来的案子,另一方面也弱化了检察机关对公安机关的立案监督。
本案案件的移送是检察院通过两法衔接平台发现案件基本情况,认为符合入刑标准,从而启动监督程序,完成两法衔接。 三、 原因分析 (一)主观原因 1. 环保部门移送意识薄弱
一方面,行政执法人员认为移送涉嫌犯罪案件需要准备材料,费时费力,增大了自己的工作量,因而态度消极,更倾向于将涉嫌犯罪案件消化于行政阶段,长此以往逐渐成为习惯,很多环境执法人员并未感觉到这样做有任何不对;另一方面,公安机关拒绝立案或者立案侦查后发现案涉行为不构成犯罪而直接退回给行政机关处理时,行政机关缺乏相应救济途径,长此以往更是打击了行政机关移送案件的积极性。 2. 各部门对法律的选择适用、理解不同
在实践中,论及环境两法衔接不畅的问题主要出现在环保部门将案件移送给公安机关环节。哪些案件应该移送、案涉污染达到何种程度可以移送,我国目前法律规范对于这方面的规定模糊不清⑤。
就本案而言,秦淮區环保局在证据收集时依据的江苏省环保88号文是根据《环境保护法》、《固废污染环境防治法》制定的,其中关于危险废物认定的标准和计算与《水法》存在不同。环境污染是一个累积的过程,因为现场环境复杂,取样困难,秦淮区环保局未在发现暗管时及时对暗管中的污染物浓度进行检测,且根据江苏省环保88号文的规定,环保部门只需证明排放的废物属于有机废物即可达到案件移送标准,而公安机关、检察院依据《水法》的规定,认为环保局应当对案涉油水混合物中有机废物的浓度进行鉴定,现有证据不能证明达到刑事犯罪立案程度,从而阻碍了案件的移送。 (二)客观原因
1. 信息共享平台不完善、联席会议未发挥实质作用
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