我国应急行政组织机构的建立与完善

我国应急行政组织机构的建立与完善

应急行政组织机构的建立与完善

我国应急管理组织机构的特点和主要问题

目前，我国已经逐步形成并建立了一套应急管理机构，为维护公共安全，预防和减少突发性公共危机事件提供相应的组织保障。

1.我国应急管理组织的发展及主要特点

在2003年应对SARS疫情的过程中，我国危机管理体系曝露出体制不够健全,

法律规范零散，机构组织不完善等缺陷因此党和政府提出建立突发事件应急反应机制，2004年政府布置应急预案编制工作，提出要建立全社会的应急预警机制，2005年末在国务院办公厅内设立了国务院应急管理办公室，相应的各级人民政府，各公共事业企业单位也建立了应急管理办公室，至此，我国的应急管理组织机构初步建立起来。

我国的应急管理组织机构具有以下特点，第一，条块管理，分类设置。国务院应急管理办公室的基本职能是负责全国危机管理方面的值班，进行信息总汇，综合协调各部门，地方政府及与中央政府之间的危机管理工作。地方各级政府作为本地区危机管理工作的行政领导机关负责本地区的危机管理工作，地方政府在国务院的领导下具体实施危机管理工作的领导，承担管理责任，并参与国务院办公厅的做法，在政府办公厅内成立政府应急办公室，确定并落实危机管理职能。在此基础上，我国危机管理机构是根据各类突发性公共危机事件的分类，设置相应的应急机构，既是对不同类型的公共危机事件又相应的政府职能部分别管理。以充分发挥如防汛防火指挥部，抗震救灾指挥部，全国突发公共卫生应急指挥部等指挥机构在相关领域应对突发性公共危机事件中的作用。这种就行业，分部门，确专业的危机管理体制的优点是：第一，有针对性，应对及时，有利于发挥专业优势，做到各司其职。第二，机智灵活，全面统筹。应急预案是应急管理机构健康运行的基础，根据应急管理机构设置的特点，我国已形成微观灵活，宏观统筹的应急管理运行机制。一旦在社会的某个方面发生应急事件，相应的应急机制立即启动，相当高效灵活。如果发生较大规模的应急事件，则视应急事件规模统筹启动不同的应急预案，直至启动全社会的应急预案（如SARS。甲流等事件的出现。）目前，我国应经初步形成政府危机管理应急预案体系，包括四大类灾害（安全事件。自然灾害。公共卫生事件，事故灾难）的国家总体应急预案，25个国家专项，80个左右的国务院专门应急预案以及100个以上的各省（自治区，直辖市）的总体应急预案，外加省和省以下各级，各行业及各部门的其他应急预案，形成一个宝塔型的应急预案体系。应急预案体系的建立和不断完善。有利于形成统一指挥，高效运转的应急机制，从而提高了应对突发事件，保障公共安全的能力。第三，有法可依。不断完善。近年来，我国加强了应急法制建设的步伐，制订了一系列应急法律制度规范。据不完全统计，我国已相继颁布了有关危机管理的法律35件，行政法规36件，部门规章55件。2007年8月30日出台的《突发事件应对法》标志着突发性公共危机事件治理工作全面纳入法制化轨道，也标志着我国危机管理机构组织结束了法制零散，缺乏母法的状态。

2.我国应急管理组织的主要问题及原因

我国应急管理机构依然有着不足之处。首先，其相对独立性不够。应急管理办公室非独立机构，而是内设机构，人员大多数是兼职，在这样的情况下，必然有主副业之分，应急事件应具有突发事的特点市应急工作具有非经常的的性质，这也使应急工作在工作人员的职责范围内的地位较低，甚至非其主要工作，这样的状态降低了应急管理工作的重要性，甚至会引起管理人员思想麻痹，最终影响应急管理工作的有效性。其次，机构设置分散性，我国应急管理机构是按照现行的机构模式进行设置的，分条条块块进行管理。但是突发应急时间并非是按照这些区域发生的，经常是跨区域或者连区域的，一旦发生区域应急事件，彼此之间协调统筹衔接，甚至责任的划分就不能及时跟进。

造成这样的问题的原因主要在于以下几个方面。第一：应急管理工作对于我国行政管理工作来说还是还是一个新生事物，很大程度上还处于摸索的阶段，也正是由于问题的出现，才会引导应急机构的组织工作进一步趋向合理的配置。第二：相对于其他的行政工作，应急事件的发生并非常态，因此在日常工作的地位常常较低；而且目前我国正处于转型时期，有其他大量的经济社会文化等工作要进行。第三：我国目前行政机构的架构是条状管理，将应急工作附着于现行的行政机关进行配置，是为了便于管理，也是一种必要的经济与效率的考虑。

外国应急管理机构的设置

1美国政府应急管理机构

美国政府应急管理机构大致分为联邦政府和地方政府应急管理两个层面。联邦政府层面的应急机构又可划分为联邦政府应急管理局（FederalEmergencyManagementAgency FEMA）和10个应急管理区。FEMA是联邦政府应急管理的最高管理机构，主要负责联邦政府对大型灾害和其他突发事件的监测，协调和恢复工作应急事物管理区是FEMA的派出机构，其职能与FEMA的职能相同。在地方政府层面，各州都有紧急事务管理部门，称为州长紧急事务办公室（OES）。在OES之下，还有更底层的次的管理区和互助区，如地区级的应急管理机构和社区应急反应小组。美国应急管理机构都有一个常设的非常重要的监控，调度机构，即应急运行调度中心，应急运行调度中心的日常工作是监控，汇总，分析潜在的各类灾害和社会安全等信息，及时反馈应对过程中的各类情况等

911事件之后，美国组建了国土安全部（DHS），，它是继美国国防部、医疗服务部之后的第三大联邦机构。有22个联邦机构被归在它的管理之下，其中就包括FEMA。当时建立了四个主任司，第一个主任司主要负责运输安全，“911”之后，这个司建立了一个新的联邦机构:运输安全局，它主要负责机场的安检。美国现在机场安检非常严格，进出美国必须要接受严格的检查。即使在美国进行转机也不例外。第二个主任司是危机准备和应急司。这个主任司有一个分支机构，负责协调FBI和能源部的工作。第三个是科技司，负责协调农业部、国防部和能源部的一些活动。最后一个司是美国基础设施保护，主要协调和美国国会的一些联系。

以前各个不同的联邦机构现在被放在美国国土安全部一个机构之下，这就

极大地提高了应急管理的协调能力。美国国土安全部有四个主要的基本任务：第一，预防美国国内可能遭受的恐怖袭击;第二，减少美国遭受恐怖袭击的可能性;第三，最大程度地减小可能的恐怖袭击和自然灾害带来的损失;第四，预防自然灾害。“9?11”之前，自然灾害是应急管理的最重要的任务。现在的重点则集中在应对恐怖袭击相关的灾害。

“2005年1月，该部与其他部门合作制定了《国家应急反应计划》。这项计划为美国处理天灾人祸、恐怖威胁及袭击等国土安全事件确立了统一标准。

《国家应急反应计划》重视公民组织和团体在危机预防、应对、善后中的作用。它规定由专门机构负责召集这些团体，开展公民培训等社区活动，按公民技能和实际需要组织社区应急小组、医疗预备队，提供社区守卫和志愿警察服务等。

美国国土安全部强调，应急不仅是国家和地方的责任，也是公民的个人责任，要求公民平时就做好应急准备，备好足够3天生存所需的应急物品。这些物品包括换洗衣物、睡袋、食品和水、手电、半导体收音机、药品等。

2.德国政府应急管理机构

德国政府的应急管理机构按照功能分为两个层面：联邦政府和地方政府。德国联邦政府主要负责特殊状态下（如战争）的民事保护，16个地方州政府负责和平时期的应急救助工作。2004年5月联邦政府设立联邦民事保护与灾难救助局（BBK），最为中央一级负责民事保护，协调统筹所有相关任务及信息的机构，沟通联邦政府与各州之间的信息通报，支援联邦政府及各联邦州的危机管理工作，和美国一样，德国应急机构的运作机制也是专业化递进式的机制。突发事件发生后，第一现场所在区域的消防队负责人作为临时现场指挥，当涉及到跨区域联合作业时，由更高专业资质的指挥官任现场指挥，发生较大范围灾难事故时州议会也可以任命现场总指挥，这种递进式，专业化的直接指挥体系，有利于减少环节，提高应急反应速度，增强第一现场的处置效能。

3.其他西方国家的应急管理机构

澳大利亚的紧急事务管理体系分为三个层面，即联邦政府，州和地方政府。以州为主体，联邦政府分为三个层面，在中央设置反危机任务组CCDTF，主席由总理和内阁任命，委员为各部门和机构代表，为决策层级，也是应急应对的最高层；联邦应急管理部署EMM具体领导和协调全国的危机应对工作，为具体负责部门；在国家危机管理中心NEMCC设置危机联络官EMM，为政府各部门的联络员，专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。各州和地方政府均有自己的紧急事务部门，州为紧急事务处理的主体。

俄罗斯的应急机构组织也可以分为联邦和地方政府两个层面。在联邦政府以总统为核心，以负责国家安全战略的联邦安全会议为最高决策中心，以紧急事务部等相应部门主要的危机管理负责结构。紧急事务部诞生于1994年，属于执行机构，是俄罗斯处理突发事件的组织核心。在地方政府层面，1994年俄罗斯联邦建立了由89个联邦主体组成的“俄罗斯联邦紧急状态预防和响应统一国家体系（简称UEPRSS）”，这一体系包括5个层级，分别为组织层级，地方层级，区域层级，大区域层级和联邦层级，每一个层级都有自身相应的应急指责和功能，逐层负责，垂直管理。

加拿大的应急事物管理体制分为联邦，省和市镇（社区）三级，实行分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构，联邦一级是一个独立的机构。联邦民防组织成立于1948年，并于1988年改为应急管理局，成为了一个独立的公共服务部门。省和市镇两级管理机构的设置比较复杂，有的地方组织是独立的，有的是合并的，根据各地的情况而定。各级应急管理事务机构负责紧急事务的预防，信息汇总分析管理，应急处理，协调指挥等工作，监督并检查各部门的应急管理工作。加拿大的应急管理部门还组建了专门的应急救援队伍，属于国家公务员编制。

4.外国管理应急机构的特点

第一，地位一般比较独立。各国在中央政府层面一般都有一个独立机构作为应急管理的总负责机构。有的是中央和地方机构都是独立的。如美国从联邦层面到地方层面都有独立的机构，保障了应急管理的重要性。第二，进行功能性的划分，有的国家在政府层面分为决策机构和执行机构，如俄罗斯，澳大利亚等。第三，地方自主性强。各国一般都很注意地方自主性，能动性的发挥，给予地方自主应对危机的权利。如美国在突发事件发生时，联邦政府有FEMA作为指挥协调机构，而地方政府是应急的主导力量，当地方政府的应急能力和资源不足时，州政府便会向地方政府提供支持，州政府的应急能力和资源不足时，由联邦政府提供支持，这样的运行机制保障了应急的及时性，有效性。第四，有法可依，权责明确，各国经过长期发展应景形成了一套比较完善的应急管理法律体系。从综合性法律，各种单行法到直接规范运作机制的应急预案和计划等，门类齐全，这些法律非常有针对性，对于不同的应急状态有着不同的规定，而且都比较详细的规定了各部门在突发事件爆发时的职责。

各国经验对我国的启示

我国危机管理机构所存在的问题主要是依赖性，分散性，效率不高，从外国的经验来看，应当从以下的思路进行改革；既要有分，又要又合，合而不乱，分而不散。所需“分指的是中央和地方事能分开”，在同一层级的机构之中，要按照权能划分为决策机构，执行机构和信息沟通机构;“合”指的是要在中央和地方之间建立一个中转的信息汇总，监测，沟通机构，以协调各部门之间的运转，甚至在